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Capítulo 2. Consideraciones generales para una metodología de planificación

Una revisión de los trabajos existentes sobre planificación señala las diversas consideraciones que deben formar parte de una planificación de cuencas hidrográficas que sea ambientalmente consciente. Si se utilizan estas consideraciones servirán para orientar tanto la formulación como la evaluación de proyectos y programas alternativos que satisfagan los objetivos del desarrollo mientras mantienen la estabilidad y productividad ambiental.

· Objetivo ambiental

La razón para incluir un objetivo de calidad ambiental es que dicho objetivo se convierte en parte integral de todo el proceso de planificación, la que deberá ser tratada en cada uno de los distintos niveles. Más aún, dicho objetivo sirve para que los miembros del equipo de planificación vean el problema de la calidad ambiental como una consideración a tener en cuenta cuando formulen y evalúen las estrategias y proyectos.

Las bases legislativas para definir explícitamente las consideraciones ambientales como un objetivo de desarrollo varían, por supuesto, entre países y regiones. Sin embargo, en la mayoría de los países ya existen leyes que proveen una base legal para incorporar la protección ambiental como un objetivo de la planificación. Las leyes que gobiernan el uso de la tierra, el manejo y el uso de los recursos naturales, la calidad ambiental, el desarrollo social y la protección a la salud y al consumidor, y la legislación que ampare a un número de entidades gubernamentales, pueden proporcionar esas bases. Un ejemplo extraído entre muchos es el de la Ley General de Aguas (Gobierno de Perú, 1969), que declara que todas las aguas que se encuentran dentro del territorio peruano son propiedad del Estado, y que el Gobierno, a través de su Administración de Aguas, formulará las políticas generales para el uso y fomento del agua, y planificará y administrará su conservación y su uso racional.

La Sección II de esa ley confiere poder a la Administración de Aguas para dictar y aplicar los instrumentos necesarios a fin de evitar, por cualquier motivo, la pérdida de ese recurso. Más aún, cada usuario está obligado a no perjudicar a otros con el uso de este recurso, y la ley prohibe la descarga de residuos que pudieran contaminar el agua en un grado que ponga en peligro la salud de la población o el desarrollo normal de la fauna y la flora.

Igualmente, le legislación que dio vida al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables de Venezuela tiene, como primer objetivo, el establecimiento de principios para la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente en Venezuela (Gobierno de Venezuela, 1976), y la política declarada de dicho Ministerio es "... dar principal atención a la participación del Estado en la planificación, administración y uso de los recursos naturales renovables a fin de contribuir a la conservación, defensa y mejoramiento del medio ambiente humano en Venezuela" (MARNR, 1977).

También existen acuerdos y convenciones internacionales que deben ayudar a orientar los objetivos de la planificación de países y de aquellas entidades internacionales que responden a solicitudes de asistencia para la planificación. Uno de esos instrumentos es la Convención de 1940 sobre Protección Natural y Preservación de la Vida Silvestre en el Hemisferio Occidental. Casi todos los países miembros de la OEA firmaron y/o ratificaron esta Convención, la cual los compromete a dar los pasos necesarios para el manejo y conservación de su flora y fauna. La Resolución 218 de la Sexta Asamblea General de la OEA, año 1976, dice: "... exhortar a los Estados miembros para el cumplimiento de la Convención mediante la cooperación mutua en actividades tales como la investigación científica y la cooperación y asistencia en relación con la flora y la fauna silvestres..." y "... la adopción de medidas tendientes a conservar la flora y la fauna silvestres y a proteger las especies que están en peligro de extinción".

· Tratamiento específico de las consideraciones ambientales a través del proceso de planificación

Debido a la naturaleza del proceso de planificación, es necesario hacer un tratamiento explícito de las consideraciones ambientales durante toda la etapa de la planificación. El desarrollo de proyectos, desde la presentación del objetivo hasta la ejecución del programa es de una rigidez que va siempre en aumento. Por lo tanto, la entrada en la actividad se hace más y más difícil después que el proceso se ha iniciado. La colocación de las necesidades ambientales al comienzo ayuda a asegurar que serán tratadas durante todo el proceso con bajo costo adicional, evita las confrontaciones entre el desarrollo y los aspectos ambientales, y proporciona información adicional para la formulación y evaluación de proyectos.

En este aspecto se hace importante la composición del equipo que lleva a cabo el estudio a nivel de reconocimiento. Dado que el propósito de este equipo es desarrollar todos los objetivos y definir el programa de trabajo, así como las disciplinas necesarias y los términos de referencia para el siguiente nivel, deberá incluir un especialista en medio ambiente.

En cualquier trabajo de ingeniería está implícita la necesidad de contar con un levantamiento topográfico; sin embargo no existen pautas para ninguna clase de planificación geográfica que no incluya una presentación explícita en lo referente a la clase y detalle del levantamiento topográfico requerido para la planificación de esa área. Las consideraciones ambientales, por su parte, no requieren menos. Aparte del potencial para hacer caso omiso de las consideraciones ambientales que no estén explícitamente enunciadas existen problemas de precisión, dirección, utilidad y costos que no pueden definirse sin declarar explícitamente las consideraciones ambientales y parámetros pertinentes al estudio. ¿Cuál es el grado de precisión necesario? ¿Cuáles serán los términos de referencia para el técnico? ¿Cuál es la disciplina necesaria y cómo va a ser integrada dentro de todo el ejercicio de planificación? ¿Cuánto costará y cómo se utilizará la información? Estas son preguntas a las que hay que contestar si acaso se quiere tener un insumo ambiental adecuado; preguntas, en fin, semejantes a las que habría que contestar para trabajar en cualquier otro tipo de problema. Pero esas preguntas pueden contestarse únicamente si las consideraciones son bien explícitas.

· Consideraciones sobre la dinámica y las interacciones

El mundo que habitamos es de acción y de interacción, de causa y efecto, de movimiento y de cambio tanto en el tiempo como en el espacio, y el equipo de planificación tiene que poner atención a la naturaleza y significado de estas interrelaciones. Con seguridad, resulta más difícil medir las propiedades de un sistema que medir su estado actual, pero sólo unas pocas observaciones bien escogidas en el sistema pueden proveer una buena cantidad de información útil. El número y tamaño de los árboles de un bosque podría ser importante para los propósitos de la planificación, pero de igual importancia es el papel que representa ese bosque en el control de la erosión, en el abastecimiento de agua y como fuente de alimentos, y el valor de su caudal genético, así como su potencial de reemplazo, su etapa de sucesión y su posición en el ciclo de nutrientes pueden ser igualmente importantes para esos mismos fines de planificación.

Algunas técnicas bastante confiables han sido elaboradas en el análisis de sistemas, las cuales pudieron ser y han sido provechosamente usadas en la planificación (Walters, 1974). Afortunadamente pueden utilizarse a casi todos los niveles de refinamiento y jugar un papel importante en la organización del estudio y en el análisis de los ecosistemas involucrados. El valor de estos métodos de análisis puede verse en los resultados de un estudio del efecto ambiental del desarrollo hidroeléctrico en la zona de James Bay, en Quebec. En dicho estudio, el uso de las técnicas de modelado mostró unos 26 impactos que tienen un valor opuesto a los que fueron sugeridos por los especialistas en recursos naturales que definieron dichos impactos sobre la base de análisis intuitivos.

· Uso de equipos interdisciplinarios

La naturaleza integral de nuestro ambiente exige el uso de equipos interdisciplinarios de planificación. En el pasado, la mayor parte de la planificación de cuencas hidrográficas era llevada a cabo por ingenieros, economistas e hidrólogos para propósitos sectoriales bastante restringidos. Sin embargo, a medida que los objetivos de la planificación de cuencas hidrográficas se expanden para rodear otros intereses que los de las obras de construcción o de control de los ríos, hay también necesidad de incluir otras disciplinas en un papel que es más que el de la simple consulta. Las ramificaciones del desarrollo de cuencas hidrográficas son demasiado amplias y las posibilidades de error muy grandes para que su planificación sea dejada en manos de un grupo más o menos homogéneo. Ciertamente, el problema con el término "intangible" es que lo que puede ser intangible para un ingeniero o un economista puede ser bien comprendido por un sociólogo, un antropólogo, un epidemiólogo o un ecólogo. Debido a que lo opuesto también es cierto, los equipos interdisciplinarios de planificación se hacen necesarios. Esto significa un equipo que trabaje hacia un objetivo específico, sea de ingeniería, social o ambiental. Debe incluir suficiente número de disciplinas para cubrir cualquiera de los problemas que se anticipen. La interacción formal o informal entre los miembros del equipo debe ser alentada para permitir la formulación de proyectos más completos.

· Coordinación en la planificación de cuencas hidrográficas con otras entidades de planificación

Aunque los límites de una cuenca hidrográfica pueden por lo general definirse con precisión, la planificación influye y es influenciada por las condiciones que existen fuera de esos limites. Hay unidades de planificación que son más grandes que una cuenca hidrográfica o diferentes a ella, y debido a que los datos se obtienen a menudo sobre la base de esas unidades, por lo general componen una buena base para la planificación socioeconómica. Sin embargo, la cuenca hidrográfica es también una unidad cuyos procesos actúan conjuntamente a pesar de los límites políticos que la cruzan o que son impuestos sobre ella. El agua, sin un gran insumo de energía, corre montaña abajo. Debido a esto y a las interacciones resultantes, existen posibilidades de que con el desarrollo se produzca un daño ambiental a todo lo largo del sistema de drenaje, ya sea que dicho sistema incluya o no una o varias entidades de planificación, tanto municipales como regionales, estatales, nacionales o internacionales. Es debido a este daño que la cuenca hidrográfica tiene que ser considerada en una planificación ambiental válida. No obstante, lo que interesa aquí no es necesariamente formar una unidad de planificación con límites geográficos que coincidan con los de la cuenca hidrográfica. Lo principal es que la cuenca sea mantenida intacta como un enfoque de planificación. No toda planificación necesita hacerse con el mismo detalle o intensidad a través de toda la cuenca, ni tampoco tiene por qué hacerla una sola entidad. Sin embargo, el agua que hay disponible aguas arriba debe ser mantenida en cuanto a calidad y cantidad de modo de llenar los requerimientos de la cuenca. Estos requerimientos incluyen el agua necesaria para la bocatoma de algún canal que la lleve fuera de la cuenca; la altura de carga suficiente para generar energía hidroeléctrica; cantidades suficientes de agua para riego o para usos municipal e industrial, y un adecuado flujo al estuario para que sirva de apoyo a la cadena alimenticia de la cual depende la actividad pesquera fuera de la costa.

Sean cuales fueren los mecanismos, arreglos y estructuras jerárquicas que requieren las diversas entidades a fin de que pueda mantenerse intacto el enfoque de planificación, éstos deberán desarrollarse.

· Participación pública

Las decisiones de importancia comprenden a menudo muchos valores subjetivos. Esta condición se agrava cuando la decisión comprende la planificación del desarrollo, especialmente cuando esa planificación se encuentra en los niveles iniciales.

La participación del público en las decisiones relacionadas con la planificación de cuencas hidrográficas es al mismo tiempo necesaria y problemática. Es necesaria porque el desarrollo comprende valores de calidad de vida humana que varían con el tiempo, tanto de cultura a cultura como de individuo a individuo. Igualmente, muchos de los datos sobre los que se toman decisiones de planificación son muy subjetivos, y esas decisiones no sólo tratan de predecir el porvenir sino que también intentan, en mayor grado, guiar el futuro. Dado que esto involucra la "calidad de vida" para prácticamente miles y hasta para millones de individuos, será mejor que ellos tengan en alguna forma la oportunidad de decir qué es lo que quieren para su futuro.

Es problemática, porque para que la participación del público tenga valor, dicha participación debe tener como base un cierto grado de autocomprensión y saber lo que está ocurriendo. Más aún, es problemática porque las culturas varían según la manera en que se toman las decisiones políticas, y éstas varían también desde la forma completamente democrática a la totalmente autocrática. Cualesquiera sean las realidades socio-político-culturales, deberán realizarse todos los esfuerzos posibles para proteger el interés público, y deberá proveerse un mecanismo para que ese interés público sea considerado cuando se fijen y se ajusten los objetivos, cuando los proyectos y programas sean formulados y evaluados, y cuando se tome la decisión sobre un proyecto de desarrollo.

Sería imposible mencionar todos los mecanismos a través de los cuales podría incluirse el interés público. Con respecto a esto, lo ideal es un debate y voto con buena base de información para cada decisión que afecte al público. Si se reconoce que esto no es práctico ni quizá factible, la forma que habría que utilizar en cada caso deberá estar lo más cerca posible de ese debate y voto público. En algunas zonas, lo más práctico seria contar con un comité intersectorial de asesoramiento en el cual estén representados todos los sectores afectados así como las distintas culturas y áreas geográficas, y que los representantes conozcan los sentimientos de sus conciudadanos como para proteger esos intereses cuando sea necesario. Lo importante no es que el comité o el consejo sea elegido sino que represente y sea capaz de constituirse en el portavoz de los ciudadanos representados.

· Generación de alternativas

Puede decirse que el uso de cualquier recurso en cualquier lugar y en cualquier momento puede crear conflictos entre grupos competidores. El uso de un recurso puede significar la destrucción de otro. Debido a que la planificación de cuencas hidrográficas está orientada hacia el desarrollo y uso de los recursos, la actividad de planificación no es inmune a estos conflictos y trata de buscarles una solución antes de que los proyectos sean iniciados. La determinación racional de estos conflictos exige la generación de planes de alternativas para el desarrollo. El número de alternativas, por supuesto, depende del número y naturaleza de los objetivos enunciados. Si uno de estos objetivos es el desarrollo económico a nivel nacional y otro lo es a nivel regional, y si como consecuencia se levanta entre ellos una situación conflictiva, será preciso entonces considerar por lo menos dos alternativas. También podría ser necesaria una tercer alternativa, que seria una transacción entre las otras dos, y además debería evaluarse también otra alternativa, la de no tomar acción alguna.

El número de planes alternativos elaborados durante el proceso de planificación depende del grado en que los objetivos se complementen, así como de los conflictos entre dichos objetivos. Esto quiere decir que la satisfacción de un objetivo no impide necesariamente la satisfacción del otro.

Durante las etapas iniciales de la planificación puede enunciarse un gran número de alternativas para luego ser descartadas como no factibles después de hacer algo más que un ligero examen. Las etapas posteriores, sin embargo, requieren un trabajo más detallado, más datos y más puntos de vista para poder refinar y/o combinar las varias alternativas, y asignar a cada una de ellas un estimado bastante exacto de costos y beneficios basado en diversos criterios. Aunque el equipo planificador a menudo puede clasificar las diversas alternativas de acuerdo con una prioridad indicada, el grupo final de alternativas deberá presentarse al encargado de tomar decisiones ya que la decisión de ejecutar un programa no sólo depende de su factibilidad técnica y económica sino también de criterios que escapan al mandato del equipo planificador, tales como restricciones legales; posibilidades de compartir costos y de poder competir con las alternativas de desarrollo fuera de la cuenca, y de las realidades socio-políticas.

· Asignación de valores económicos a los efectos ambientales adversos y beneficiosos

Ciertamente, muchos de los efectos ambientales no son nada cuantificables - sin mencionar la cuantificación en términos económicos - y no es recomendable un mero ejercicio de conjeturas.

Una gran parte de lo que puede clasificarse como valores ambientales ha sido apropiadamente incluida en un análisis económico. Por ejemplo, las pérdidas de bosques comerciales y de recursos de pesca por lo general se incluyen como un costo en un proyecto de energía hidroeléctrica. Además se han hecho intentos para calcular otros costos ambientales sobre la base de una distinción entre el ambiente como mercancía o valor de cambio, y el ambiente como bien social o valor de uso, que aquí se llama recursos para "amenidades"* (Krutilla y Fisher, 1975); el concepto puede ser útil para asignar valores para costos y beneficios en los niveles iniciales de la planificación.

[*En el original inglés se usaron los términos "commodity resources and amenity resources" (nota del traductor).]

Los recursos de "consumo" o mercancías son los que requieren la intervención de alguna forma de tecnología de producción entre el recurso en su estado natural y su uso por el hombre. Hay recursos que son asignados sobre la base de algún tipo de mecanismo de mercado. Algunos ejemplos son: la utilización de los bosques para extracción de madera; la utilización de minerales para la producción de metales, y el aprovechamiento de las corrientes de agua para la producción de energía.

Por otro lado, las amenidades o bienes sociales son utilizados por el consumidor sin la intervención de la tecnología de producción y pueden no ser asignados en base a procesos del mercado. Ejemplos de esto son los valores escénicos de un lugar panorámico de singulares características, o los valores asociados con ciertos servicios que no requieren mantenimiento ofrecido por ecosistemas naturales. Otro servicio destacado se relaciona con el sustento de la vida misma mediante la provisión de aire y agua de calidad aceptable. Se están alcanzando grandes progresos en la evaluación económica de éstos y de otros servicios recreativos proporcionados por los recursos naturales, culturales e históricos del medio ambiente. Por ello, los técnicos que trabajan en la evaluación económica de proyectos, así como los de cualquier disciplina relacionada con el problema en cuestión deberían trabajar juntos para definir estos valores.

· Consideración de alternativas que no excluyen otras opciones

Los métodos para identificar un problema de exclusión de opciones incluyen la evaluación de la singularidad de los recursos o procesos afectados y la consideración de la irreversibilidad de los efectos de un proyecto de desarrollo dado. Aunque es difícil hacer una evaluación cuantitativa, la irreversibilidad y la singularidad de los recursos les dan un valor de preservación a las amenidades únicas en su género proporcionadas por el medio ambiente. Este valor ha sido llamado valor de opción o demanda de opción y está caracterizado por la disposición del individuo de pagar por la opción de preservar un área que contenga recursos que sean o puedan ser importantes, y procesos que podrían ser alterados irreversiblemente por una acción de desarrollo (Weisbrod, 1969; Ciccetti y Freeman, 1971).

Si tuviera que construirse una presa en un área para la producción de energía hidroeléctrica, y con el correr del tiempo se determinara que los valores de preservación de esa misma área son más grandes que los valores de la presa, la opción de preservación ya no tendría significación. Por otro lado, si el área fuera preservada y más tarde se determina que tiene un valor más grande en la producción de energía, esta opción de desarrollo podría ejecutarse. Por lo tanto, cuando la elección es entre preservación y desarrollo y existen dudas con respecto a la futura demanda para los servicios de una u otra alternativa, puede haber costos significativos asociados con la alternativa que excluye las opciones futuras. Cuanto más originales sean las amenidades asociadas con un determinado ambiente, mayor será el valor de mantener estas opciones futuras.

Un importante aspecto adicional para evaluar los valores asociados con un ambiente dado trata sobre la simetría de beneficios futuros de preservación en comparación con los del desarrollo de recursos. El cambio tecnológico aumenta por lo general nuestra capacidad para producir artículos de consumo, mientras se hace imposible aumentar las amenidades que nos proporcionan los recursos naturales. A medida que la tecnología aumenta el suministro disponible de sustitutos para los artículos de consumo, el valor de los servicios de las amenidades provenientes de la preservación se elevará en relación con su uso como factor de producción. Si el avance de la tecnología reduce con el tiempo el costo real de elaboración del producto final, el valor del recurso como factor de producción declinará en términos absolutos (Smith, 1972).

Podría argumentarse que un ambiente dado puede tener un valor significativo en estado de preservación, y estos argumentos no impiden el manejo de ese ambiente en una forma que mejore sus amenidades en vez de destruirlas. Más aún, estos principios de evaluación se aplican igualmente bien a la preservación de valores históricos o culturales asociados con los empeños de una sociedad.

· Despliegue de los efectos adversos y beneficiosos

La planificación debe presentar suficientes datos al encargado de tomar decisiones, de manera que pueda hacer una elección de las alternativas ofrecidas por los planificadores. Y esto podrá hacerlo únicamente si se le presenta toda la gama de las consecuencias que trae aparejada una acción. Estas consecuencias no pueden reducirse a un solo término como la razón beneficio/costo, por ejemplo, sin que se produzca una gran distorsión. Haciendo esto aumenta grandemente el potencial de error, y la utilización de tan sólo una cifra podría oscurecer más información de la que revelaría. Para evitar este peligro pueden desplegarse tanto los efectos potenciales adversos como los beneficiosos en la forma más completa y cuantitativa posible. Estos efectos a menudo pueden estar expresados en valores monetarios, pero si ello no fuera posible podrían usarse otros factores cuantitativos y cualitativos. También podrían estar definidos en otros términos (en su influencia sobre el hombre, por ejemplo) y evaluados sobre una simple escala en cuanto a la singularidad del componente ambiental que va a recibir el impacto y a la significación de cualquier efecto que sea irreversible.

Además de desplegar los efectos adversos y beneficiosos del desarrollo, algunos efectos deberían ser destacados para que puedan recibir un estudio más amplio debido a su importancia desconocida, y otros deben destacarse para indicar que deben recibir atención especial, ya sea por el peligro que representan o por causa de su valor, tanto si dicho valor puede o no ser cuantificado.

El uso de estas consideraciones en la actividad de planificación ayudará a asegurar que las decisiones dirigidas al mejoramiento de la condición humana conseguirán ese objetivo, y las consideraciones económicas y de ingeniería no se reducirán en las decisiones pertinentes a la planificación de cuencas hidrográficas por causa de las mismas. Ciertamente debe enfatizarse el punto de que un diseño de ingeniería bien presentado y un análisis económico válido en la formulación y evaluación de proyectos con frecuencia pueden hacer mucho por la protección ambiental, ya que no puede asignarse un efecto ambiental directo a los proyectos de desarrollo que no tengan lugar. Esta afirmación no debe ser interpretada, de ningún modo, como "antidesarrollo", ni tampoco debe traducirse en el sentido de que todos los proyectos requieren una razón de beneficio/costo favorable para que tengan valor. Lo que se quiere decir es que el cambio es un factor de vida, y que un análisis inadecuado ha tenido lugar con demasiada frecuencia.¹ Como resultado, a menudo se toman decisiones de ejecutar proyectos que son marginales o aun peores tanto desde el punto de vista del desarrollo como del medio ambiente.

[¹Los cambios en las tasas de interés de descuento son ejemplos de ello. Se ha dicho que si se elevaran las tasas de interés utilizadas para calcular los costos de proyectos, de 3.5% a 5.0%, la mitad de los proyectos en preparación por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos se harían antieconómicos (U.S. Congress, 1975). Asimismo, en el análisis deben incluirse todos los costos. Un estudio reciente mostró que en 103 proyectos del Bureau of Reclamation de los Estados Unidos, planeados con anterioridad a 1955, los costos estimados promedio estuvieron un 75% por debajo de los costos reales, incluso después de los ajustes hechos para obtener costos de construcción verdaderos según las tendencias de precios y luego de haberse hecho cambios en la planificación, diseño e ingeniería de los proyectos (basado en Scrhamm y Burt, 1970).]

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