1. La naturaleza de los eventos
2. Las características del área de estudio
3. Los participantes en el drama
Eventos de Gestación Rápida vs. Eventos de Gestación Lenta
La velocidad de gestación de un evento es una variable importante ya que condiciona el período de alerta. Por un lado los terremotos, derrumbes y crecidas repentinas, casi no dan preaviso. Los tsunamis, que tienen períodos de alerta de horas o de minutos, o los huracanes y las inundaciones, donde la posibilidad de ocurrencia se conoce con varias horas o días de anticipación son casos menos extremos. Los volcanes pueden erupcionar repentinamente, con pero en general tiene períodos de alerta de varias semanas o meses (el volcán Ruiz en Colombia, dio señales de alarma por más de un año antes de su destructiva erupción en 1985). Otros eventos como la sequía, desertificación o el hundimiento de tierras actúan lentamente durante meses o años. Los daños causados por eventos tales como la erosión y sedimentación pueden ocurrir repentinamente a causa de una tormenta o desarrollarse a lo largo de varios años.
Eventos Controlables vs. Eventos Inmutables
La intensidad de ocurrencia de algunos eventos puede ser alterada si se toman las medidas apropiadas. Para otro tipo de eventos, no se conoce una tecnología que pueda alterar de modo efectivo la ocurrencia en sí. Por ejemplo, la canalización de un cauce fluvial puede reducir el área de inundaciones, pero no existe ningún método capaz de moderar el temblor de tierra causado por un terremoto.
Frecuencia vs. Severidad
En lugares donde anualmente ocurren inundaciones, éstas forman parte del paisaje por lo que se diseñan y sitúan proyectos teniendo en cuenta este factor. Por otro lado, en un área con posibilidades de ser afectada por un tsunami en los próximos 50 ó 100 años, es difícil estimular el interés en la toma de medidas de reducción de vulnerabilidad a pesar de que los daños puedan ser catastróficos. Asimismo, la inversión en medidas intensivas de mitigación puede no ser económicamente recomendable. Los eventos severos de baja o escasa frecuencia son los más difíciles de mitigar y las medidas requeridas para reducir la vulnerabilidad pueden no ser justificables económicamente.
Medidas de Mitigación para Resistir el Impacto vs. Medidas de Mitigación para Evitar el Impacto
Un ejemplo de medidas que pueden tomarse para resistir el impacto de un evento natural, son las construcciones resistentes a terremotos o inundaciones. Medidas como la zonificación, primas de seguro bajas e incentivos fiscales, canalizan las actividades de desarrollo hacia áreas de bajo riesgo y ayudan que se evite el impacto.
La alta densidad de población y las infraestructuras costosas hacen que las ciudades sean más susceptibles al impacto de eventos naturales. La adopción de medidas de mitigación en estas áreas es más necesaria y justificable económicamente que en áreas menos desarrolladas. Asimismo, las áreas urbanas cuentan con más posibilidades de lograr los acuerdos institucionales necesarios para llevar a cabo el manejo de amenazas.
Es probable que en pequeñas poblaciones la única alternativa económicamente factible sea adoptar medidas de mitigación no estructurales. Estas poblaciones pueden contar hasta cierto punto con la asistencia del gobierno para avisarles de la inminencia de un evento o para hacerle frente al mismo. Por este motivo, un aspecto muy importante del manejo de amenazas es organizar a la comunidad local para que sea capaz de enfrentarse eficazmente con estos sucesos.
Asimismo, las características físicas de la tierra, las normas sobre su uso, la susceptibilidad a determinados riesgos, el nivel de ingresos y las características culturales condicionan las opciones de un área para enfrentarse con eventos naturales.
Dentro de los "actores" involucrados en el proceso de manejo de amenazas se encuentran los organismos de planificación, ministerios ejecutivos, centros de preparación y respuesta a emergencias, la comunidad científica y de ingeniería, comunidades locales, organismos de asistencia técnica, entidades de financiamiento para el desarrollo y organizaciones no gubernamentales, sin mencionar los diversos "actores" del sector privado. Cada entidad tiene sus propios intereses y enfoques. Esta variedad resulta a veces conflictiva y puede aumentar las dificultades de planificación y ejecución de un programa de manejo de amenazas. Conociendo de antemano las dificultades y peculiaridades que presenta cada enfoque, éstas podrán ser abordadas.
Los organismos de planificación a menudo no están familiarizados con la información disponible sobre amenazas naturales o, no saben cómo incorporarla adecuadamente en la planificación del desarrollo.
Los ministerios ejecutivos también están poco familiarizados con esta información o con la manera de adaptarla al desarrollo. En los proyectos para el desarrollo de nuevas carreteras, sistemas de energía, telecomunicaciones, irrigación, etc., generalmente no se considera la mitigación de amenazas naturales. Más aún, los ministerios difícilmente colaboran entre sí para identificar la relación entre los proyectos que tiene a su cargo o para definir la información que requieren en común, impidiendo que la misma se pueda recopilar en forma cooperativa.
Los centros de preparación para emergencias tradicionalmente han optado por desempeñar un papel exclusivamente de preparación y reacción, olvidándose de establecer una relación entre la preparación para emergencias y la mitigación de amenazas a largo plazo. Más aún, no han prestado la suficiente atención a la vulnerabilidad de sus propias infraestructuras, por lo que cuando un evento natural destruye estos centros, las víctimas del desastre no tienen a dónde recurrir. La política sobre preparación para emergencias está comenzando a cambiar. Por ejemplo, las organizaciones internacionales de auxilio, tales como la Cruz Roja Internacional y las Sociedades de Media Luna Roja han declarado que van a dedicar mayores esfuerzos a las actividades de prevención en los países en desarrollo.
La comunidad científica y de ingeniería generalmente realiza sus actividades de investigación y monitoreo teniendo en cuenta únicamente sus propios intereses científicos, sin considerar la necesidad de reducir la vulnerabilidad o de prepararse para una emergencia. El caso típico es por ejemplo, cuando eligen un determinado volcán para estudio no por su proximidad a centros urbanos, sino por su valor científico. De la misma manera, la información sobre amenazas generalmente se publica en revistas especializadas en lenguaje científico. La comunidad científica debería asegurarse que los datos obtenidos sean publicados en un lenguaje comprensible para las personas encargadas del manejo de amenazas.
Las comunidades locales están al tanto del impacto potencial de las amenazas naturales, pero generalmente tienen pocas oportunidades de participar en la preparación de proyectos de desarrollo y, menos aún, en el establecimiento de prioridades para evaluar las amenazas naturales y reducir la vulnerabilidad.
Los organismos de cooperación técnica no incluyen sistemáticamente evaluaciones sobre las amenazas naturales ni actividades de reducción de vulnerabilidad en el proceso normal de preparación de sus proyectos. Un estudio sobre el impacto de amenazas conducido una vez formulado el proyecto, no es adecuado. Las amenazas deben ser consideradas lo más tempranamente posible, de tal manera que los proyectos se preparen teniendo en cuenta este factor.
Las entidades de financiamiento para el desarrollo se involucran activamente en la reconstrucción y rehabilitación de un desastre, pero no insisten en que se incluyan evaluaciones de amenazas o actividades de mitigación y reducción de vulnerabilidad al otorgar préstamos para actividades de desarrollo corrientes (no relacionadas con desastres). Asimismo, se muestran reacias a incorporar dichas consideraciones en la evaluación de proyectos.
Otras consideraciones institucionales: La mayoría de los organismos en América Latina y el Caribe tienen poco conocimiento y experiencia en técnicas de manejo de amenazas. Por esta razón, si un organismo de cooperación técnica propone incorporar estas consideraciones en la planificación y formulación de un proyecto, necesariamente tiene que superar el escepticismo del personal local. Lógicamente, esto significa un costo adicional en la formulación del proyecto, pero el gasto extra puede pagar altos dividendos.
Tal como indicó Andrew Natsios1/ en "Disaster Mitigation and Economic Incentives", se debería considerar más al sector privado. Natsios, citando a Charles Schultze, afirma que para cambiar el comportamiento social es más efectivo recurrir a incentivos de mercado (el uso público de los intereses privados) que a regulaciones. Por ejemplo, una compañía de seguros de accidentes podría ofrecer primas de seguro con costos significativamente menores para aquellas construcciones que sean resistentes a huracanes y terremotos. Natsios sugiere que los gobiernos especifiquen los resultados que esperan de sus políticas, pero que dejen a los "actores" económicos la tarea de buscar el método para lograr esos resultados.
l/ Natsios, Andrew S, "Disaster Mitigation and Economic Incentives" en Colloquium on the Environment and Natural Disaster Management (Washington, D.C. The World Bank, 27 y 28 de junio de 1990).
A nivel nacional, al delegar en una sola entidad toda la responsabilidad para el manejo de amenazas, lo único que se logra es que las otras entidades la consideren rival. Es preferible que cada organismo que formule proyectos como parte de sus actividades normales, aprecie la importancia de considerar las amenazas en la formulación de sus proyectos. Los organismos de planificación deberían tomar una posición más firme con respecto al manejo de amenazas y a la introducción de estrategias de mitigación no estructurales en las primeras etapas del proceso de planificación. Asimismo, deberían contar con personal capacitado para desempeñar estas funciones.
A nivel de proyecto, la responsabilidad de mitigar el impacto de los eventos naturales no debe recaer en una sola persona o componente sino en todos, como responsabilidad global del proyecto.
En general, en las actividades de reconstrucción después de un desastre no se cuenta con el apoyo para realizar evaluaciones de amenaza, las cuales asegurarían que el impacto del próximo evento sea menos destructivo. El problema radica tanto en el prestatario como en el beneficiario: un país afectado raras veces incluye estos aspectos al solicitar un préstamo, pero si lo hace, el organismo de financiamiento generalmente rechaza la solicitud. Los proyectos de reconstrucción, especialmente cuando son muy extensos, son dirigidos con frecuencia por nuevos organismos creados para su ejecución. Estos absorben al ya limitado suministro de personal técnico de los organismos existentes, lo que complica la coordinación entre el desarrollo a largo plazo y la rehabilitación a corto plazo.
