REUNIÓN ALTERNATIVA LATINOAMERICANA (REUNIÓN DE ALTO NIVEL) FORO: “DE LA PROHIBICIÓN A LA REGULACIÓN; NUEVOS ENFOQUES EN POLÍTICA DE DROGAS EN EL MUNDO”

27 de septiembre de 2013 - Ciudad de México, México

Quiero agradecer esta invitación para exponer un Informe que, como se ha dicho, fue encargado por los Presidentes y Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas en la Cumbre de Cartagena de Indias en abril del año pasado. Informe que de alguna manera pretendía, y creo que logró, iniciar un debate necesario de revisión de una política respecto al tema de las drogas que está en vigor desde hace ya muchos años. Hablo de la llamada “guerra a las drogas”, declarada hace 40 años y que los Presidentes y Jefes de Estado y de Gobierno consideraron necesario revisar.

Las razones que motivaron esta revisión son conocidas, simples y abrumadoras. En las Américas se consume aproximadamente el 45 por ciento del total de la cocaína que se trafica en el mundo, aproximadamente la mitad de la heroína y la cuarta parte total de la marihuana. Estudios recientes muestran, además, que aumenta el consumo de pasta base de cocaína, de crack, de inhalables, de anfetaminas y el uso indebido de fármacos ilegales.

Es bien sabido que este consumo, por lo general, produce una amplia gama de efectos nocivos a la salud al corto y al largo plazo. No los voy a describir ahora: están descritos en el Informe. También es bien sabido que su tráfico ilegal ha dado origen a un conjunto importante de grupos económicos, de organizaciones criminales que se benefician de esa actividad.

Frente a estas evidencias, dos temas preocupaban principalmente a los presidentes: el tema de salud pública que se vive en las Américas y la criminalidad organizada que se extiende también a otras áreas de delitos, pero que tiene su corazón, sus finanzas y su financiamiento en las enormes cantidades de dinero que genera del narcotráfico.

En esas condiciones se nos entregó un mandato doble. Por una parte se nos pidió hacer un informe objetivo acerca del problema de drogas en las Américas, en todas sus facetas. Junto con ellos se nos solicitó que no sacáramos nosotros conclusiones de política puesto que éstas serían materia de los Jefes de Estado y de Gobierno que encargaban el Informe, pero que expusiéramos distintos escenarios que mostraran hacia donde podría derivar el problema según las decisiones que se adoptaran.

Por ello es que el texto que presento hoy día -que está disponible en nuestra página Web y que ha sido conocido por muchas autoridades- se compone de dos informes. Un Informe sobre el problema de las drogas en las Américas en su condición actual y, en un segundo volumen, un Informe que denominamos “Escenarios sobre el problema de drogas en las Américas”. Debo agregar para aquellos que estén interesados en algún aspecto determinado de este problema que el primer Informe es el resumen de un conjunto de estudios que también se encuentran disponibles en la página Web de la OEA.

Yo diría que el principal problema que se nos plantea de alguna manera lo mencionaba ya la Senadora Cuevas: el problema de las drogas en las Américas es un problema hemisférico, no hay ningún país que esté exento o que pueda decir que no lo experimenta de alguna forma, aunque ciertamente se manifiesta de modo distinto en todos ellos.

Hay países en los cuales existe un alto consumo y no estoy hablando solamente de Estados Unidos que, sin duda, sigue siendo el principal consumidor de drogas del continente, pero hay otros países en América del Sur, el mío entre ellos -Chile- en el cual el consumo es bastante alto. Hay otros países en los cuales el consumo es bajo pero que se ven tremendamente afectados por la violencia que genera el tráfico de drogas y me refiero, desde luego, a ejemplos paradigmáticos como los de algunos países de Centroamérica en los cuales el consumo de drogas es muy bajo y sin embargo son los lugares de la cadena en los cuales se produce la mayor criminalidad.

Se trata, en consecuencia, de un solo problema con distintas facetas que afectan de manera diferenciada a los países. Nuestro dilema era, a partir de ahí, hacer un Informe que abarcara al conjunto de estos temas y permitiera, luego, sacar conclusiones que probablemente iban a ser distintas para cada país. Lo hicimos siguiendo el curso del tráfico de drogas, analizando cada uno de los pasos desde la producción –en nuestro continente se producen prácticamente todas las drogas conocidas y por lo menos una de ellas, la cocaína, sólo se produce acá- hasta la venta y el consumo. En cada una de esas etapas intentamos verificar cómo se realiza el tráfico de estupefacientes, pero también quiénes lo practican, cuánto dinero se involucra en cada caso y cuánta violencia lleva consigo.

Comenzamos el Informe con el análisis del grave problema de salud que representa el problema de la droga, algo que, como he dicho, tenían muy presente los Primeros Mandatarios y Mandatarias. Luego seguimos con el cultivo. El cultivo que como ustedes saben se sitúa en países de América del Sur y también, en alguna medida, en Centroamérica y México.

La verdad es que las tendencias del mercado, que se encuentran reflejadas en nuestro Informe, son bastante más segmentadas de lo que parece. En el caso de la cocaína, por ejemplo, la que se comercializa en los Estados Unidos casi fundamentalmente es de origen colombiano. Mientras que la cocaína que se produce a partir de la coca que se cultiva y luego se produce en países como Bolivia, generalmente va a los demás países de América del Sur o cruza directamente hacia Europa a través de 32 circuitos.

Estos dos caminos configuran tráficos peculiares y dejan su propio rastro de dinero y de violencia. Curiosamente, el rastro de dinero no es el mismo que el rastro de violencia. Me voy a permitir ceñirme a mis notas para, de esa forma, apreciar de una forma mas clara el negocio de la droga. En el caso de la cocaína, el negocio del cual estamos hablando se origina en alguna selva de América del Sur. Para obtener un kilo de pasta base de hidrocloruro de cocaína se requiere entre 450 y 500 kilos de hoja de coca. Se paga alrededor de 1.3 dólares por kilo. Un kilo de pasta base en la selva colombiana, peruana o boliviana, tiene un valor que oscila entre 585 y 780 dólares, lo cual para un campesino es una buena ganancia. No es la principal ganancia de este lucrativo mercado como veremos a continuación, pero obtener unos 750 dólares por la producción de un kilo de pasta base es una cifra importante, difícilmente sustituible por otro cultivo.

En la misma selva colombiana, el kilo del producto elaborado se vende a 2 mil 700 dólares; en los puertos del país de origen el precio ya se elevó a entre 5 mil 500 y 7 mil dólares. En Centroamérica el mismo kilo alcanza un valor que ronda ya los 10 mil dólares; en la frontera norte de México el precio puede subir a 15 mil dólares y una vez pasada la frontera, al mayoreo, alcanza un precio de 27 mil dólares o más.

Estas cifras son más bien virtuales porque en algún lugar del camino este kilo de planta base ya fue procesado y, por lo tanto, fue transformado en dos kilos de cocaína para ser consumida. Pero para seguir con el valor de un kilo de la sustancia y considerando que el gramo de cocaína refinada alcanza un precio de 165 dólares, el valor total de venta del kilo original procesado que salió de la selva a alrededor de 700 dólares por kilo se ha transformado en 33 mil dólares en la venta al mayorista. El valor original, de este modo, se ha multiplicado por 50. La pregunta obvia es quién gana con esto o, mejor, quien gana más y quien gana menos, porque todos ganan.

El costo de producción de la droga es bajo y eso explica que el mercado se regule de una manera muy particular pues a mayores confiscaciones mayores producciones ya que finalmente producirlo no cuesta. Lo que cuesta, en términos de riesgo, es transportarlo y toda la cadena de corrupción que significa este proceso a lo largo de su camino por el hemisferio.

¿Dónde se produce la mayor ganancia?, la mayor ganancia se produce en el último paso, en el paso del productor mayorista, o sea, del comerciante mayorista, al consumo de la droga. En esta etapa quedan más o menos dos tercios o casi dos tercios del valor total del producto.

¿Dónde se produce la violencia? Hay ciertamente problemas de violencia en los lugares donde está siendo cultivada la droga. Los hay, también, en los lugares donde se trafica y en las calles de los países en los cuales ya se consume. Pero la mayor violencia se produce en los países de tráfico, donde los traficantes de la droga se disputan el espacio, el tránsito y la posibilidad de llevar su producto al mercado final.

Se trata de una situación que parecería no tener fin, particularmente si hemos de atenernos solamente a la lucha contra la oferta, porque la realidad a la que se enfrentan los delincuentes es que si les confiscan un kilo producen otro kilo y si le confiscan éste pues producen otro. Y en este proceso el costo será siempre marginal, porque las hojas de coca, si bien remunerarán bien al campesino que las cultiva, tienen un costo muy bajo en relación al monto total que se va a ganar. Es por ello que el negocio ilícito se sigue reproduciendo a pesar de las importantes incautaciones y quiero recordar aquí que se han dado golpes importantes a la droga: la cifra más importante de incautaciones la tuvimos en el año 2010 cuando, según cálculos, se confiscó casi la mitad de toda la cocaína que se produce.

Y, al mismo tiempo, en las Américas la guerra contra las drogas provoca el hecho que, de los 3 millones 600 mil personas que se encuentran en prisión en las Américas, casi 2 millones lo están por delitos ligados a las drogas. Por ello es que, si hablamos de guerra, y perdónenme el sarcasmo, si hablamos de guerra hemos tenido grandes éxitos quitándole los bienes al adversario y hemos tenido grandes éxitos tomando prisioneros del adversario, pero no hemos tenido ningún éxito en alcanzar el objeto mismo de la guerra que es disminuir el problema de la droga. Por esa razón es que se encargó el Informe. Por esa razón es que se plantea la necesidad de buscar escenarios alternativos, que ciertamente no son fáciles de alcanzar porque contrariamente a lo que se piensa, la droga no produce los mismos daños en todos los países y no tiene necesariamente los mismos mercados. En suma, los países viven el problema de manera distinta.

Por ejemplo, la marihuana, de la cual se ha hablado mucho, no sigue parte importante del curso que nosotros relatábamos acá. Por lo general tiene origen local en la mayor parte de los países en que se consume u origen contiguo, pasa de un país a otro. En México se produce y la venta pasa generalmente hacia el mercado norteamericano, los estados de Estados Unidos también hacen algo parecido, en cambio la cocaína es un producto que tiene una cadena económica mucho más compleja.

La heroína, según nuestros antecedentes, se produce fundamentalmente en América Latina, básicamente en México y en Colombia y tiene mercados principalmente en el norte; si bien ha habido algún aumento del consumo de droga en el sur.

En cuanto a las drogas de América del Sur ustedes saben que existen drogas de menor calidad que son más baratas. El consumo de pasta base es importante en algunos países de América del Sur y el llamado crack también. Acaba de salir un estudio muy interesante en Brasil en el cual se ha hecho un estudio bastante profundo del fenómeno del crack, que verdaderamente es una epidemia en ese país y el cual se examina actualmente con mucha minuciosidad.

Existen ciertamente antecedentes importantes sobre el tema de lavado de dinero. El total del negocio son 154 mil millones de dólares al año, de los cuales por lo menos la mitad se lava en nuestro sistema financiero. Y cuando hablo de sistema financiero no hablo del sistema financiero en el sentido estricto, sino también de empresas corredoras de propiedades, de estudios profesionales; el lavado de dinero se extiende a una serie de actividades económicas de la sociedad que van más allá del sistema financiero propiamente tal. Todos esos temas se analizan y contabilizan en nuestro estudio. En la segunda parte del Informe examinamos de qué manera se podría combatir o se podría examinar o se podría enfrentar este tema y cuáles son las respuestas alternativas que existen.

Y cuando hablamos de respuestas alternativas, por cierto son respuestas alternativas que no se inventaron en nuestra propia oficina en la OEA. La mayor parte de ellas fueron elaboradas a partir de estudios realizados por nuestra Comisión Interamericana Contra el Abuso de las Drogas y especialistas que generalmente colaboran con ella, más un número importante de consultas a otros especialistas que participaron de este proceso.

En este punto se puso más bien énfasis en los llamados actores. Lo que hicimos fue reunir un grupo importante de especialistas y cuando digo especialistas me estoy refiriendo a personas que tienen que ver con el tema de una manera u otra. Se trata de especialistas desde el punto de vista médico o de personas que han tenido o han sido responsables de algunos organismos nacionales vinculados al tema de la droga o que lo han estudiado en las universidades. Y también tuvimos una participación importante de personas que estaban en la línea de batalla contra las drogas en las poblaciones, en las favelas de Río de Janeiro y de San Pablo, en algunos otros lugares de las regiones, y que también aportaron sus opiniones.

Nosotros les pedimos a todas estas personas que primero nos dijeran qué pensaban ellos del tema de las drogas. Y descubrimos que en realidad había visiones muy distintas, como las había también respecto a la posibilidad de cambiar lo que estaba ocurriendo. Con base en eso dividimos las posibles vías de acción en cuatro conjuntos y les pedimos que dijeran qué es lo que habría que hacer según ellos, en función de cada una de ellas.

Advierto que los cuatro escenarios que presenta el informe se leen de manera vertical, es decir, cuál es el problema, cómo combatiría usted el problema y qué esperan ustedes que ocurra si esa forma de actuar fuese una realidad. Pero también pueden ser leídos transversalmente, porque los escenarios no son necesariamente antagónicos.

El primer escenario se llama “Juntos” y parte de la base que el tema de la droga es un problema de inseguridad generalizada., un problema de seguridad pública, de violencia y criminalidad. Las personas consultadas para elaborar este escenario plantearon que hemos combatido a la criminalidad de manera insuficiente e inadecuada, que estamos en presencia de instituciones débiles que no han sido capaces de controlar el fenómeno criminal.

Las acciones que se proponen en consecuencia tienen que ver con el fortalecimiento de estas instituciones. Diría que lo más relevante de la exposición de este escenario son los dichos de un especialista que plantea no discutir el fracaso en la política contra las drogas cuando tenemos policías insuficientes, tribunales insatisfactorios, cárceles en que se mezclan unos con otros, etcétera. Por lo tanto, el escenario “Juntos” propone fundamentalmente un fortalecimiento institucional como eje central de la política contra la droga.

El segundo escenario es llamado “Caminos”. Parte de la afirmación que si la estrategia está funcionando mal es porque la estrategia es mala en sí. No niega la realidad de la violencia y el delito pero afirma que no resolvemos esos problemas si seguimos tratando el tema de la droga mediante medios represivos. El uso de estos medios, dice este escenario, es parte medular del problema mismo y no sólo no lo resuelven sino que lo agravan. A cambio propone caminos alternativos de tratamiento que consideran regímenes legales y regulatorios alternativos. Quiero referirme a eso al final, a la despenalización del consumo y también la legalización de algunos productos, que es de lo que se está hablando en el marco de este foro.

El tercer escenario es complementario. Se denomina “Resiliencia” y plantea que sí podemos fortalecernos institucionalmente, podemos hacer reformas, pero el problema de las drogas se origina fundamentalmente en disfunciones sociales y económicas y, por lo tanto, requiere de la participación mucho más activa de la comunidad organizada. El problema de las drogas debe ser atendido a través de la acción comunitaria por intermedio de los gobiernos locales, del sector privado, de las organizaciones no gubernamentales, porque son ellas las que verdaderamente tienen acceso a la principal víctima que es el adicto, las que pueden generar confianza en ese sector y, por lo tanto, atacar de manera mucho más efectiva el consumo y la demanda de drogas.

Sobre el cuarto escenario debo decir que tuve bastantes dudas acerca de incluirlo o no. Pero creo que cuando un grupo de especialistas cree que un escenario en particular puede suceder, es necesario incluirlo aunque a uno pueda o no gustarle. El escenario se llama “Ruptura” y describe una situación en la que de pronto dejamos de cooperar entre nosotros y cada uno va por su lado para tratar de atender su propio problema. Esto no es lo mismo que decir que cada país tendrá que tomar decisiones, ojalá parecidas dentro de un determinado marco, porque en cada país el problema se manifiesta de manera distinta. Lo que el escenario describe es propiamente una ruptura, significa que ya no habría condiciones para seguir actuando en conjunto sobre el tema de la droga. Que algunos países ya no quieren seguir pagando el costo social que éste representa, que deciden que tienen cosas más importantes a las cuales dedicarse y que por lo tanto el problema de la droga deja de ser de ellos y dejan al resto de los países decidir lo que harán en su propio contexto. Aunque ustedes no lo crean, algunos de los países de nuestra región, que se encuentran particularmente afectados, de pronto no encuentran esta visión completamente negativa e incluso llegan a considerarla como una manera viable de salir del problema.

Voy a terminar exponiendo algunas ideas que creo importante considerar y que en el Informe se presentan como conclusiones.

Primero, creo que está claro que, aunque se expresa en un proceso único, aunque estamos todos de cierto en el mismo barco, el problema admite también tratamientos distintos en cada una de sus fases y en los países en los cuales se manifiesta.

El problema de salud está presente en todos los países, eso es cierto, pero en términos de número de personas afectadas en comparación con otros problemas de salud que afectan a la población es indudable que es mayor en algunos países que en otros.

Al mismo tiempo el impacto en la economía, en las relaciones sociales, en la seguridad y en la gobernabilidad democrática es mucho mayor en los países de producción y tránsito que están en América del Sur, en América Central, en México y el Caribe y menor en los países en los que más se consume droga.

Hay países de Centroamérica que están gastando ya una parte muy sustantiva de su producto geográfico bruto en atender el problema de la droga. No voy a nombrar países, pero existe un país que gasta una cantidad de dinero que en escala de su producto geográfico bruto es más o menos lo que sería el presupuesto total de defensa de los Estados Unidos. Ciertamente en Estados Unidos no se gasta eso en el narcotráfico, se gasta mucho menos porque tiene un menor problema de violencia. Por lo tanto, hay espacios para buscar un acuerdo de responsabilidad compartida, en los cuales los países puedan adoptar sus propias medidas según sus propias percepciones. Tenemos todos responsabilidades en esto, pero son responsabilidades diferenciadas.

La segunda conclusión es que en los países en que se localiza el mayor consumo y se generan las mayores ganancias, se presentan, al mismo tiempo, menores índices de violencia criminal asociada al problema de la droga. Esto tiene que ver, a nuestro juicio, con problemas de carácter institucional, la capacidad del Estado de, por lo menos, contener el fenómeno en los países en los que la violencia criminal se manifiesta de manera más aguda. Es necesario dotar de certeza a la posibilidad del castigo, aunque las penas no sean necesariamente muy altas. Hace algunos años Gary Becker demostró en un par de estudios que, en materia de crimen, lo que importa es la certeza del castigo y no el tamaño del castigo. Puede existir la pena de muerte pero si se condena a esa pena a un 0,1 por ciento de los culpables entonces es como si la pena misma no existiera: carece de toda credibilidad. En cambio, si se dice que van a ir presos por una cantidad de años una cantidad de gente y eso se produce realmente, eso sí disuade. Por eso es que creemos que, más allá del aspecto de flexibilidad, es necesario poner un acento en el tema institucional. La violencia criminal está asociada a los problemas de carácter institucional que muchas veces viven los países, está asociada a instituciones que no tienen la capacidad de llegar a todos aquellos rincones de la sociedad donde se produce el problema del tráfico.

Los países en los cuales la criminalidad alcanza los niveles más agudos, o en donde su peso puede llegar a ser abrumador sobre todo si se trata de países pequeños, son aquellos en los que se puede comprobar que existe una mayor dificultad para hacer respetar la ley. Existe cierta cultura de irrespeto al Estado que probablemente va ligada con otro conjunto de fenómenos sociales que deben ser examinados a fondo.

Tercero, el consumo de drogas, dicen todos los señores Presidentes de nuestro continente, es un tema de salud pública. El drogadicto es un enfermo. Nos decía recién la presidenta de la Comisión que hay cerca de 234 millones de consumidores en el mundo, es una cantidad importante. Sólo un 7 por ciento de esos consumidores son propiamente adictos. Y se considera como población en riesgo, esto es que tienen la posibilidad de llegar a ser adictos, al doble de ese número. La receta más segura para que quienes están en riesgo o incluso quienes no lo están pero consumen ocasionalmente drogas, se conviertan en adictos, es decir generen un problema de salud, es meterlos presos. Es completamente irracional a mi juicio decir que el adicto a las drogas o el que está en peligro de serlo, el que sea sorprendido consumiendo drogas y está en peligro de ser un drogadicto, se va a ir a curar a la prisión. Este argumento, que nosotros sí damos, ha sido confundido con una cierta liberalidad, pero no lo es. Nosotros no decimos necesariamente que el drogadicto debe quedar en libertad si constituye un riesgo para sí mismo o para la sociedad, en cuyo caso probablemente tenga que ser recluido, pero recluido en un lugar donde se traten las adicciones, no en un lugar donde esté junto a criminales comunes y en donde lo único que va a ocurrir es que su adicción se agravará.

Esto nosotros lo entendemos por despenalización del consumo. No hemos argumentado por la despenalización de las drogas, no estamos en ese debate, no nos corresponde: hemos argumentado por la despenalización del consumo de drogas. No significa dar libertad inmediata, significa dar a los adictos a las drogas tratamientos que tienen necesidad de tener. Nuestras cárceles, en toda América, están abarrotadas de gente y probablemente muchos de ellos estén ahí por consumir drogas. Eso, desde luego, es un asunto que vale la pena examinar.

Dicho sea de paso, es bueno examinar las Convenciones de las Naciones Unidas sobre las Drogas que nos hablan del uso, no hablan de consumo. Las convenciones, que usan todos los verbos posibles desde la producción, el cultivo, la fabricación, el tráfico, nunca hablan del consumo. Por lo tanto discutir el tema de la despenalización del consumo es un tema válido que no afecta el actual estado jurídico internacional respecto a las drogas. Ustedes imaginarán que esto producirá un gran debate y eso es, precisamente, lo que buscaba este Informe.

Por último, enfrentar el problema de las drogas tiene un enfoque múltiple, como hemos dicho, y hay que ser muy flexibles en esta materia. Yo creo que así como rechazar toda experiencia o toda posibilidad de cambiar de política a priori es inaceptable, tampoco es aceptable imponer el cambio a todos por igual. Es necesario dejar que se experimenten esos cambios y luego sacar las conclusiones y adoptar las medidas que cada uno quiera decidir.

Hay estados en los Estados Unidos en los cuales la droga es legal, la marihuana es legal, son mucho más de dos estados y vamos a ver qué ocurre en ellos. Hay algunos estados en Estados Unidos en los cuales hay marihuana y marihuana médica. California es el caso más conocido y ustedes saben que cualquiera que quiera conseguir marihuana médica la va a conseguir: se procurará una receta médica que le permitirá comprarla legalmente.

Hay experiencias interesantes de legalización o de regulación o de regulación distinta, en curso en la actualidad. Lo que se está intentando en Uruguay es una forma distinta de regulación de la marihuana, un tipo de regulación que no penaliza al adicto o al consumidor sino que pone las penalidades en otras partes, algo similar a lo que ocurre a los que expenden alcohol para mayores de edad y situaciones de ese tipo. Creo que es necesario dar un tiempo al debate.

Presidente, cuando recién se le encargó a la OEA este Informe, un diario colombiano publicó una caricatura en la que yo aparecía abriendo una nevera, una congeladora, y metiendo adentro un paquete rotulado “problema de las drogas”. Me parece que quería decir que, al entregárselo a la OEA, el asunto se iba a congelar. Creo que realmente lo que hemos hecho es precisamente no congelarlo, precisamente abrir un debate porque después de 40 años no podemos seguir haciendo lo mismo. Tenemos que ser capaces de idear mejores soluciones para este problema.