Como lo han constatado la reciente Cumbre de Río celebrada en Cusco y esta misma Asamblea de la OEA, los problemas de la gobernabilidad democrática ocupan hoy el primer lugar de la agenda pública. De la preocupación por reformas estructurales se ha pasado a hablar de transparencia y desarrollo institucional; la crítica a los Estados fuertes ha sido sustituida por la preocupación por los Estados débiles; la sustentabilidad de las reformas por la sustentabilidad de las democracias. La ausencia de un enfoque integrado desde las necesidades de nuestros países de los procesos políticos y económicos inherentes a la modernización, condujo a la preeminencia de las miradas generalizadoras, usualmente, impulsadas desde los centros de decisión internacionales o transnacionales.

Como se sabe, gobernabilidad y democracia son conceptos distintos y pueden aparecer a veces como contradictorios. La democracia alude a la relación una persona, un voto. La gobernabilidad encuentra su 1ógica, en cambio, en la relación de poderes efectivos. Puede existir gobernabilidad sin democracia, pero una democracia sin gobernabilidad acaba negándose a sí misma.

Todo ello lleva a reconocer a la gobernabilidad, y de manera especial a la gobernabilidad democrática, como un hecho de naturaleza eminentemente problemática. Cuando se gobierna, lo que se pone en juego es un proyecto de conducción política del Estado y la sociedad, proyecto que incluye dimensiones culturales y económicas. Esto supone que la gobernabilidad debe ser puesta en su exacta dimensión: la política. La gobernabilidad tiene como contexto, tanto a una determinada coyuntura política, como a una determinada intensidad de las tensiones y los conflictos que enfrenta el ejercicio de gobierno. Así, una situación de gobernabilidad expresa la capacidad de los actores políticos para producir una coyuntura de viabilidad política y baja intensidad conflictiva para las acciones y decisiones gubernamentales; y, en el otro extremo, una situación de ingobernabilidad generalmente revela una coyuntura de inviabilidad política y alta intensidad conflictiva que se impone sobre los actores políticos.

La gobernabilidad pone en juego las relaciones de poder dadas en una sociedad determinada. Lo que comienza como un problema de confianza puede terminar, si no se atiende a la dinámica inercial de los conflictos, en una crisis de Estado.

Si uno tuviera que empezar a lograr algunas conclusiones generales, podría afirmar que en América Latina, los procesos de reforma institucional se han regido bajo dos principios fundamentales: el despliegue de la razón técnica y tecnocrática sobre la razón política, y la cada vez mayor privatización de los asuntos públicos. El resultado ha sido el progresivo, vaciamiento del Estado, no sólo de contenido político, sino también de contenido público. En no pocos casos los Estados "reformados" no pueden asegurar el cumplimiento de algunas de sus funciones básicas. La distancia entre las sociedades -y en el caso de Guatemala, una sociedad marcadamente pluriétinica y multicultural- y sus respectivos Estados se hace cada vez mayor. Ese vacío ha pretendido ser llenado por líderes plebiscitarios y carismáticos. Su resultado ha sido una creciente des-institucianilación de las funciones estatales.

A diferencia de lo que ha sido un aserto propuesto por diversos organismos de las Naciones Unidas, actuar localmente y pensar globalmente, nuestros países enfrentan un dilema en el que las políticas son cada vez más globales, pero sus problemas son locales. Los gobiernos de América Latina parecen desbordados por el acoso político y social que producen sociedades en protesta permanente. La dubitación reiterada de la acción gubernamental, vuelve reiterativas las crisis de gobernabilidad. La dificultad para una inserción pro activa en los procesos de globalización tornan precarias las capacidades de los gobiernos para sostener democracias estables. Los gobiernos se enfrentan a una demanda, principalmente externa, que parece rebasarlos: deben lograr en la política la estabilidad que la economía les impide reiteradamente. A diferencia del consenso de hace un par de décadas, hoy se asiste a una nueva formulación del problema del desarrollo y del crecimiento económico: sin gobernabilidad democrática estos países no son posibles.

Ciudadanías precarias toman una ruta distinta de la que parecen señalar las instituciones democráticas que pretenden darles cobijo al despliegue de sus potencialidades. Otra vez crece la distancia entre el país profundo y el país formal. Así, la desconfianza hacia las instituciones estatales crece peligrosamente. Diversas encuestas muestran la baja, y en algunos casos bajísima credibilidad de la administración de justicia, de los partidos políticos; de los Congresos y cuerpos legislativos, inclusive de los propios Ejecutivos.

Aunque las instituciones de gobierno siempre están sometidas al desgaste "natural" de su ejercicio, América Latina está llena de ejemplos que demuestran cómo la gobernabilidad se desenvuelve en un contexto que siempre tiende a descomponerse. Las crisis de gobernabilidad pueden bloquear de tal manera el funcionamiento del aparato gubernativo que pueden llegar a debilitar y aún destruir las bases de los regímenes políticos democráticos. Las crisis de gobernabilidad siguen cuatro momentos distintos y bien definidos:

a) La crisis de gobernabilidad como crisis de confianza. Ocurren cada vez mas precozmente en los gobiernos recién instalados, en una aceleración del tiempo político, característica de sociedades teleinformadas de otros procesos políticos. Las primeras iniciativas del gobierno denotan una dubitación estratégica. Rápidamente la sociedad toma nota de una "ausencia de rumbo". El inicio de un gobierno dubitativo, con poca pericia política, con dificultades para entender la naturaleza simbólica del ejercicio del poder, más aún del poder democrático, propicia un .rápido desencanto de los votantes, que empiezan un camino muchas veces sin retorno: el de la desconfianza de su propia decisión electoral. El indicador más certero es un significativo descenso en la popularidad presidencial, aun reversible en este momento.

b) La crisis de gobernabilidad como crisis de conducción política. El siguiente paso en este despliegue del distanciamiento político del gobierno, produce bloqueos importantes en gestión de la agenda gubernamental. Es la coyuntura en que se resquebraja la .viabilidad política de las acciones y decisiones gubernamentales y empieza a aparecer un clima de tensión y confrontación que hace que muchas de estas decisiones, que cuentan con plena legalidad, tengan que ser desechadas por la ilegitimidad creciente de los actos de gobierno. Un indicador notorio es la combinación entre aceleración del tiempo político para la sociedad y un estancamiento del tiempo político de reacción para el gobierno, que se ve confrontado cotidianamente con la realización de sus promesas electorales.

c) La crisis de gobernabilidad como crisis de legitimidad. Este momento es aquel en, que las acciones del gobierno, y singularmente del jefe del Ejecutivo, son vistas con marcada sospecha -sea por impericia política, sean por razones de carácter ético-. La viabilidad política de las acciones y decisiones gubernamentales se resquebraja severamente y se instala un clima de confrontación generalizada. En este momento, el gobierno pierde la iniciativa y el control sobre la agenda pública, y pareciera carecer de representación orgánica definida, así como de una estrategia consistente.

d) La crisis de gobernabilidad como crisis del Estado. Este momento es el despliegue pleno de la crisis de gobernabilidad. Esta lleva a la quiebra del régimen político y del mismo Estado. El clima de confrontación se vuelve irreductible y el gobierno pierde el control de las tensiones y conflictos de la sociedad. El gobierno pasa a ser en uno más de los actores políticos, que buscan llenar el vacío de autoridad, y deja de representar un elemento central del orden político.

Este itinerario recurrente de las crisis de gobernabilidad tiene sus propios puntos de .inflexión y de no retorno, que hacen de la comprensión de la dinámica inercial de los conflictos un asunto de primera importancia para la gestión de cada fase de la crisis de gobernabilidad.

La valoración del tiempo político es, en cada caso, el meollo de la comprensión de los diversos factores de la gobernabilidad.

Dada la recurrencia de las crisis latinoamericanas se propone que la OEA cree un sistema de alerta temprana que permita anticiparse al estallido de crisis en los distintos países y prestar una colaboración previa que trate de evitarlas.

La OEA puede desplegar una labor de advertencia a los gobiernos ya todo el liderazgo de un país sobre las tendencias que apuntan al estallido de crisis. Su papel lo puede cumplir aconsejando discretamente al liderazgo de los países a tomar ciertas decisiones o a evitar otras, o como facilitador del dialogo entre actores interesados en el objetivo común de evitar una crisis de desestabilización.
Para poder cumplir con esa tarea el organismo requiere de un observatorio permanente de la dinámica de la gobernabilidad que produzca información corriente y actualizada sobre el proceso económico-sociaÍ y político-institucional en cada uno de los países y que, sobre esa base, elabore informes periódicos que evalúen la situación de gobernabilidad y encienda las luces rojas que correspondan en cada caso así como también que diseñe propuestas concretas de acción para orientar las decisiones de los ejecutivos de la organización.

Poner en marcha el proyecto no requiere de un enorme aparato sino de la decisión de los Estados miembros y de la Secretaria General.

En América Latina se ha acumulado la suficiente información y se han desarrollo instrumentos analíticos que hacen viable el proyecto en base a un reducido núcleo de consultores externos que colabore con la Secretaria General.

Para iniciar el proyecto y poner en marcha la idea, Guatemala como Presidente temporal del Consejo Permanente de la OEA, solicita el apoyo de los Estados miembros para que la Chancillería de Guatemala, en acuerdo con el Secretario General, lo ponga en marcha en calidad de experiencia piloto de nueve meses, para que, terminado ese periodo de prueba, el proyecto pueda ser evaluado y los Estados miembros decidir la pertinencia de su continuación en el próximo año.