Buenos días con todas y todos. Un saludo muy especial a Sandie Okoro y a Jim Yong Kim, con quienes tengo el inmenso honor de compartir esta sesión plenaria, de apertura de la Semana de la Ley, la Justicia y el Desarrollo 2017 del Banco Mundial. La satisfacción de poder estar con todos y todas ustedes en la mañana de hoy se potencia debido al tema por el cual nos han convocado y sobre el cual se estarán enfocando en el transcurso de la semana, el de la violencia de género y, más específicamente, el de la violencia contra la mujer. Estoy profundamente agradecida y honrada por esta invitación y por la oportunidad de dirigirme a todos y cada uno de ustedes sobre este tema y lo haré desde tres perspectivas:

 Una regional, es decir, desde América Latina, pues toda mi trayectoria profesional y todo el trabajo que he desarrollado sobre violencia de género tiene como referencia a esa región. Ahora bien, el que me enfoque en Latinoamérica no significa, lamentablemente, que las demás regiones del mundo están exentas de esta problemática ;

 Otra, desde mi experiencia como Fiscal General de Guatemala; y,

 Una tercera, desde mi actual posición en la Organización de los Estados Americanos.

La violencia contra la mujer en América Latina tiene lugar en una región que históricamente se ha caracterizado por una combinación y superposición de diferentes tipos de violencia, que interactúan y se refuerzan mutuamente en un círculo vicioso difícil de romper. Entre los tipos diferentes de violencias, la región experimenta violencia institucional, violencia política, violencia social, violencia interpersonal y violencia de género. En los últimos años, según los datos que reportan los Estados a través del Estudio de Naciones Unidas sobre Tendencias Delictivas y Funcionamiento de los Sistemas de Justicia Penal, América Latina y el Caribe, se han caracterizado por ser las regiones más violentas del mundo, medidas según las respectivas tasas de homicidio.

Varios factores pueden dar cuenta de estos elevados niveles de violencia en la región, incluyendo: la disponibilidad y el fácil acceso a las armas de fuego, la expansión y proliferación del crimen organizado, el acceso desigual a la justicia y un sistema lento e ineficiente de administración de justicia que a su vez resulta en elevados niveles de impunidad, y la inercia de una cultura de la violencia profundamente arraigada en nuestra sociedades como forma de resolver nuestros conflictos y agravios. Y este es uno de los primeros desafíos que como región enfrentamos, que es el de cómo transformamos una cultura de la violencia en una cultura de la legalidad, enmarcada dentro del Estado de derecho. Para que esta cultura sea viable y tenga posibilidades de enraizarse en nuestras sociedades es fundamental no sólo tener leyes (que en América Latina tenemos de sobra), sino también tener la capacidad de hacerles cumplir y de impartir justicia en base a las mismas.

De entre todas estas formas de violencia, es absolutamente prioritario y perentorio enfocarse en la violencia contra la mujer. Existen varias justificaciones para hacerlo pero en esta oportunidad me concentraré en tres razones:

 Primero, porque es una violación directa a los derechos humanos, y su persistencia impide que las mujeres puedan efectivamente ejercer una ciudadanía plena.

 Segundo, porque la violencia contra las mujeres es instrumental. Sirve como medio para mantener a las mujeres bajo el control y el sometimiento a estructuras patriarcales. La continuidad de la violencia contra las mujeres es una manifestación del sistema excluyente y discriminatorio en el que se encuentran.

 Tercero, en ese estado de exclusión, en el que sus posibilidades de ejercer libremente sus derechos coarta el pleno despliegue de sus capacidades y su potencial, el desarrollo social, económico y humano de un país se ve truncado.

Así como existe una tipología de violencias, la violencia contra la mujer también puede subdividirse en diferentes tipos y manifestaciones. Por ello, para entender la violencia contra las mujeres es necesario concebirla como un continuo o una cadena cuyos eslabones constituyen diferentes tipos de actos violentos que se manifiestan en diferentes ámbitos, y con diferentes grados de intensidad y daño. En el extremo derecho de esa cadena se encuentran los femicidios/feminicidios pero para llegar a ese punto de violencia crítica han debido suceder una concatenación de otros actos violentos a lo largo de ese continuo. Esta concepción de la violencia contra la mujer implica que la detección temprana de signos de baja y mediana intensidad de violencia, y la acción temprana por parte del Estado, tiene el potencial de disuadir a los agresores y de prevenir la eventual muerte de mujeres. Y acá nos topamos con otros de los desafíos que enfrentamos como región respecto a esta temática, cómo construir las capacidades necesarias para la detección y acción temprana, lo cual implica pasar de un enfoque reactivo a otro más preventivo y proactivo, e involucrar de manera integral y articulada a un conjunto de instituciones que operan más allá del sistema de justicia penal.

Como ya dije anteriormente, las mujeres sufrimos una amplia variedad de violencias: física, psicológica, sexual, económica-patrimonial, simbólica; en diversos grados y niveles de intensidad, y en múltiples ámbitos: doméstico, relaciones interpersonales, en la comunidad, en el lugar de trabajo, en instituciones públicas, y en el espacio público. Tan sedimentados están los roles de género y tan normalizada está la violencia contra la mujer que las mujeres muchas veces no somos conscientes que nuestros derechos están siendo vulnerados ni tampoco nos reconocemos como víctimas de la violencia. Por décadas, la violencia contra la mujer ha sido invisibilizada, naturalizada y recluida al ámbito privado.
Hay determinadas condiciones que colocan a las mujeres en una situación de vulnerabilidad, incluyendo su dependencia económica y patrimonial, la pobreza, la desigualdad, la discriminación, la falta de acceso a educación, salud y justicia, entre otros factores. Las condiciones de vulnerabilidad se ven exacerbadas en al menos cinco sub-grupos de mujeres:

1. Mujeres migrantes (particularmente de aquellas que se trasladan sin documentos o de manera irregular);

2. Mujeres atrapadas en redes de trata;

3. Mujeres que se encuentran en situaciones de desastres naturales, conflictos y crisis;

4. Mujeres indígenas y afrodescendientes,
particularmente aquellas que se encuentran en zonas rurales; y,

5. Mujeres que por su profesión, incluyendo periodistas, defensoras de los derechos humanos y del medio ambiente quienes enfrentan mayores niveles de riesgo. Este es el caso de Berta Cáceres quien fue asesinada en Honduras por defender el territorio y el medio ambiente frente a un proyecto hidroeléctrico.

Adicionalmente, las mujeres en los cuatro primeros sub-grupos pueden tener mayores dificultades para acceder a la justicia, demandar algún tipo de resarcimiento o reparación, y dar voz a sus reclamos.

A pesar de este cuadro desolador y preocupante que les acabo de trazar sobre la violencia de género en la región, debemos tener en cuenta que las condiciones de vulnerabilidad son relativas y dinámicas y, consecuentemente, sujetas a ser transformadas. También es necesario reconocer que desde la década de los noventa ha habido varios puntos de inflexión en América Latina, a partir de los cuales se han logrado importantes avances en materia legislativa, jurisprudencial, institucional y programática.

De entre esos puntos de inflexión, me gustaría compartir con ustedes los siguientes hitos y procesos históricos que han venido y están sentando los primeros cimientos de un camino hacia una vida libre de violencia para las mujeres en América Latina.

Primero, la adopción en 1994 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer en Belém do Pará, Brasil. Adicionalmente, en 2004 se creó el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI) como metodología de evaluación multilateral sistemática y permanente en pos de acompañar y apoyar a los Estados Miembros en la implementación de la Convención de Belém do Pará.

Segundo, en la década de los noventa, (y más específicamente entre 1994 y 2002), 17 países latinoamericanos aprobaron leyes contra la violencia doméstica. Este primer grupo de leyes fue conocido como “leyes de primera generación”.

En la siguiente década, (y más específicamente entre 1997 y 2011) una segunda generación de leyes fue introducida para criminalizar la violencia contras las mujeres (incluyendo la violencia sexual). En comparación con la primera ola, esta segunda generación fue más comprensiva pues incluyó diferentes tipos de violencias y se movió más allá del espacio familiar o privado para abarcar dimensiones adicionales. 16 países en América Latina implementaron este segundo tipo de leyes.

Un cuarto momento fundamental en esta gesta es el surgimiento de un fuerte movimiento a nivel regional para criminalizar la forma más extrema de violencia contra la mujer, es decir, los femicidios/feminicidios. La movilización de la ciudadanía y de organizaciones defensoras de derechos humanos, particularmente ante el repudio de casos emblemáticos de asesinatos de mujeres y el reclamo de justicia, fue un importante impulsor de la introducción de la figura del femicidios/feminicidios en la justicia penal de los países de la región. Hoy, 17 países de América Latina tienen una legislación especializada sobre femicidio/feminicidio, ya sea por medio de su tipificación o como figura agravante de los homicidios. El último país en sumarse a este grupo fue Uruguay en septiembre de este año.

Estos avances en materia legislativa no podrían entenderse sin hacer referencia a la organización y movilización de las organizaciones feministas y de defensa de los derechos humanos, quienes fueron apoyadas en sus pronunciamientos y acciones por la ciudadanía. Es desde la sociedad civil que se marcha y se protesta para poner fin a la violencia contra las mujeres, para reclamar justicia y exigir acciones más efectivas por parte del Estado. Una de las manifestaciones más recientes de la fuerza y del impacto de este movimiento fue la campaña “Ni una menos”, que se extendió por varias ciudades de la región (e inclusive en otras partes del mundo).

La mención que hice anteriormente sobre Uruguay me lleva a una reflexión que surgió en el seno de la Sexta Reunión de Ministros y Ministras en Materia de Seguridad Pública de octubre de este año. Allí se observó cómo algunos países, a pesar de haber logrado disminuir sus respectivas tasas de homicidio de manera sostenida, registran elevados números femicidios/feminicidios, comparativamente hablando. Parece haber una cierta inelasticidad ante los estímulos de políticas públicas diseñadas únicamente desde la perspectiva de justicia penal, y una cierta especificidad de este fenómeno que amerita explorar formas de abordaje más integrales, focalizados y aterrizados local y territorialmente.

Esta reseña general de lo que se ha avanzado en la región en materia de violencia contra la mujer y reivindicación de sus derechos quedaría incompleta si no hiciera mención a los estándares jurídicos que se han venido desarrollando en el marco del sistema interamericano de derechos humanos, particularmente a partir de 1994. Las decisiones de fondo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en casos emblemáticos como:

 El de Maria da Penha Maia Fernades contra el Estado brasileño (en un caso de violencia domestica un Estado es responsabilizado por no actuar con la debida diligencia);

 El de Raquel Martín de Mejía versus Perú (violación sexual como forma de tortura),

 El de las hermanas Ana, Beatriz y Celia González Pérez contra México (falta de acceso a mecanismos de justicia competente e imparcial, y al debido proceso, agravado por su condición de indígena) por nombrar solo algunos.

Así como las sentencias de la CorteIDH en casos ejemplares, incluyendo:

 El caso del penal Miguel Castro Castro contra el Estado peruano (caso de violencia sexual sufrido por mujeres privadas de libertad que se encontraban bajo custodia del Estado. La Corte definió de manera expansiva el fenómeno de violencia sexual y sostuvo por primera vez que la violencia de género es una forma de discriminación),

 El caso González y otras (Campo Algodonero) versus México (esta sentencia implicó avances importantes en materia de estándares para garantizar la debida diligencia requerida para investigar y sancionar con celeridad y de manera exhaustiva los actos de violencia cometidos contra las mujeres), y

 El caso de Inés Fernández Ortega, también contra el Estado mexicano (evidenció las dificultades adicionales que enfrentan las mujeres indígenas cuando son víctimas de violencia sexual para acceder a la justicia),

Todos estos casos han contribuido al desarrollo de estándares jurídicos en torno a la violencia de género en el sistema interamericano de derechos humanos. Entre esos estándares cabe destacar los siguientes:

 El vínculo estrecho entre los problemas de discriminación y la violencia contra las mujeres.

 La obligación de los Estados de actuar con la debida diligencia.

 La obligación también de garantizar la disponibilidad de mecanismos judiciales efectivos.

 La calificación jurídica de la violencia sexual como tortura.

Pasemos ahora, rápidamente, a las acciones que desde el ámbito institucional y de política pública se han venido impulsando:

 El diseño y la implementación de planes o programas nacionales de acción.

 La creación de Ministerios, Secretarías, Comisiones Nacionales e Institutos específicos sobre la materia.

 La creación y puesta en funcionamiento de unidades policiales especializadas, de fiscalías especializadas y de tribunales o juzgados especiales, de sistemas de monitoreo y registro.

 La capacitación de los operadores de justicia, incluyendo policías, fiscales y jueces.

 La activación de líneas telefónicas gratuitas, confidenciales y especializadas.

En esta parte de mi intervención, me centraré en una de las principales iniciativas que impulsé como Fiscal General de Guatemala: la implementación de un modelo de atención integral para las víctimas de violencia sexual y violencia contra la mujer, basado en el concepto y la lógica de la ventanilla única. Buscamos poner al Estado de manera coordinada e integrada al servicio de la víctima.Este modelo también tenía como objetivo optimizar la persecución penal en la investigación de casos de violencia contra la mujer y los delitos sexuales de los cuales era víctima.

Cuando llegué al Ministerio Público, me encontré con el siguiente cuadro de situación respecto al tema de violencia contra la mujer:

 Limitado acceso a la justicia por parte de las mujeres, especialmente para las mujeres indígenas.

 Un peregrinaje constante de las víctimas a una multiplicidad de instituciones públicas. Debían escoger entre ser atendidas por profesionales de la salud o presentar una denuncia y acceder a la justicia.

 Poca sensibilidad y empatía frente a las víctimas por parte de los funcionarios y funcionarias, sin éstos contar con la adecuada capacitación y experiencia para el tratamiento de este tipo de casos.

 Debilidades en la investigación, falta de justicia especializada, demoras en los procesos legales.

 Una Infraestructura inadecuada y,

 Falta de registros confiables.

Frente a estas deficiencias encontradas, ideamos e implementamos los Modelos de Atención Integral para la Mujer. Permítanme compartir con ustedes algunas de las características principales del funcionamiento de los MAIs:

 Atención por equipos multidisciplinarios, incluyendo: fiscales, psicólogas, médicas clínicas, médicas forenses, trabajadoras sociales, intérpretes, policías y jueces que actúan de manera integrada y coordinadamente.

 Funcionamiento las 24 horas los 365 días del año.

 Recepción conjunta de las denuncias. Agilización de las primeras diligencias procesales. Evaluación de riesgo y tramitación de medidas de protección. Registro y recolección de indicios y pruebas científicas.

 Proporcionar estabilidad y apoyo emocional, asistencia médica profiláctica en casos de violación sexual, y derivación a las redes locales para el seguimiento en atención psicológica, medica, legal y social.

El funcionamiento y la sostenibilidad de los MAIs se vieron posibilitadas por al menos dos cambios importantes a nivel de gestión:

 La estandarización de procesos, incluyendo un protocolo y una ruta de atención integral básica.

 La transformación del modelo de gestión fiscal e investigación de casos.

En la actualidad, como Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA también les puedo contar lo que estamos haciendo desde la Secretaría General de la Organización, enfocándome en el trabajo de la Secretaría que dirijo, así como también en la Comisión Interamericana de Mujeres, a partir de los insumos que me han compartido las colegas de la Comisión.

Al interior de la Secretaría de Seguridad Multidimensional estamos abordando la violencia contra la mujer desde tres grandes líneas de trabajo:

1. En el tema de femicidio/feminicidios, estamos participando en un proyecto regional impulsado por la Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos, para estandarizar un mínimo de datos confiables y comparables sobre femicidio/feminicidios, acompañados por protocolos de recolección, publicación y uso.

2. En materia de migración irregular, nos estamos enfocando en la prevención, investigación y persecución de los delitos que afectan a las personas migrantes, particularmente, a las mujeres y niñas migrantes, y un tercer eje del programa busca promover la formulación y ejecución de políticas para la protección integral de los derechos humanos de los migrantes, particularmente de grupos en situación de vulnerabilidad, incluyendo mujeres y niñas.

3. Con respecto a la trata de personas, le estamos dando seguimiento a la implementación del Segundo Plan de Trabajo contra la Trata de Personas en el Hemisferio Occidental por parte de los Estados Miembros, haciendo hincapié en la situación de niñas y mujeres. Asimismo, nos estamos preparando para la Quinta Reunión de Autoridades en Materia de Trata de Personas que tendrá lugar entre el 7 y 8 de diciembre en la Ciudad de México.

Por su parte, la Comisión Interamericana de Mujeres acaba de organizar el pasado 25 y 26 de octubre en Ciudad de Panamá, una reunión de consulta para discutir una propuesta de Ley modelo integral para prevenir, sancionar y erradicar la muerte violenta de mujeres por razones de género. Dicho proyecto de ley se elaboró en respuesta a los acuerdos alcanzados en la Sexta Conferencia de los Estados Parte de la Convención de Belém do Pará, que tuvo lugar en Lima, Perú en octubre de 2015. Una vez que sea aprobada por la próxima Conferencia, la Ley modelo integral, servirá de guía para aquellos países que aún no cuentan con este tipo de instrumento y como referencia para aquellos países que quieran actualizar su legislación existente.

Lejos de ser una lista exhaustiva y acabada, para terminar, permítanme compartir con ustedes algunos de los desafíos pendientes que tenemos por delante:

 Trabajar de la mano con los países para identificar y definir una batería de variables e indicadores estandarizados sobre violencia contra la mujer que nos permita: entender la cadena crítica de violencia que enfrentan las mujeres y actuar preventivamente, dimensionar el problema e informar el diseño de intervenciones focalizadas. En ese sentido, los Objetivos de Desarrollo Sostenible se presentan como un buen punto de partida para iniciar esa discusión con los Estados Miembros.

 Necesitamos poner mayor énfasis en el monitoreo y evaluación de las intervenciones que se diseñan e implementan para prevenir y reducir la violencia contra la mujer, entender qué funciona y qué no, y por qué, y crear mecanismos para que ese conocimiento basado en la experiencia pueda compartirse y diseminarse. En la medida en que entendamos qué funciona y por qué funciona, podremos hacer un mejor uso de los recursos, e invitar a los gobiernos a que inviertan más en este tipo de políticas.

 Es imprescindible continuar invirtiendo en el fortalecimiento de los sistemas de justicia penal para reducir los elevados niveles de impunidad y aquellos que específicamente se evidencian en los casos de violencia contra la mujer. Para ello no solo es necesario incorporar mejores técnicas de investigación y protocolos de actuación, y racionalizar los procesos internos, entre otras medidas, sino también incorporar, de manera sistémica, una perspectiva de género al funcionamiento del sistema de justicia, que influya en la cosmovisión de los operadores de justicia. Necesitamos reducir al menos dos tipos de brecha, la brecha entre la ley escrita y las posibilidades reales de las mujeres a vivir una vida libre de violencia, y la brecha entre la ley escrita y las prácticas discriminatorias y excluyentes que aún imperan en el acceso y la administración de justicia en nuestros países.

 La discriminación, la exclusión, la desigualdad, la pobreza y la violencia no afectan a las mujeres de igual manera e intensidad. Por ello precisamos enfocarnos en aquellos sub-grupos que debido a sus condiciones específicas de vulnerabilidad, se tornan más proclives a convertirse en víctimas de la violencia. Entre esos sub-grupos se encontrarían las mujeres migrantes, las mujeres atrapadas en redes de trata, las mujeres que enfrentan desastres naturales, conflictos y crisis. Más aún, algunas profesiones y ocupaciones, incluyendo el periodismo, la defensa del medioambiente y los derechos humanos, colocan a las mujeres en una situación de mayor riesgo. Además de implementar mecanismos especiales de protección, ¿qué otras medidas y acciones se podrían proponer? ¿Qué papel podrían desempeñar las nuevas tecnologías de la información y comunicación?

 La apuesta a largo plazo dirigida al cambio de mentalidad y de patrones culturales de nuestras sociedades a través de la educación, los medios tradicional
es y sociales de comunicación, y la publicidad comercial.

Muchas gracias a todos y todas por su amable atención. Reitero mi sentido agradecimiento al Banco Mundial por haberme invitado a la apertura de esta importante semana. Les dejo a todos y cada una de ustedes mi más sincero deseo de que puedan aprovechar al máximo los días que siguen para escuchar, aprender y enriquecerse, pensando en cómo todo ese conocimiento y esa experiencia acumulados pueden ser utilizados para hacer una diferencia en la vida de millones de mujeres y niñas en este mundo.