RELACIONES DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL CON LOS SISTEMAS NACIONALES Y CON EL CONSEJO DE SEGURIDAD

Silvia A. Fernández de Gurmendi

INTRODUCCIÓN

El éxito de la Corte Penal Internacional dependerá de que funcione adecuadamente el sistema ideado en el Estatuto de Roma para conciliar el ejercicio de una jurisdicción internacional con la salvaguardia de las soberanías nacionales y con el funcionamiento del sistema de seguridad colectivo.

Esto requerirá el funcionamiento adecuado de dos tipos de relaciones, por un lado, las relaciones entre la Corte y los Estados nacionales sean o no Partes del Estatuto. Por otro lado, las relaciones de la Corte con el Consejo de Seguridad.

I

RELACIÓN DE LA CORTE CON LOS SISTEMAS NACIONALES

El régimen que regula la interacción entre la Corte y los Estados nacionales está basado sobre dos pilares fundamentales: 1) el principio de complementariedad que concierne tanto a los Estados Parte del Estatuto como a los no Parte; 2) la obligación de cooperar con la Corte que concierne solamente a los Estados Parte.

1.1. Principio de Complementariedad

El sistema diseñado en el Estatuto de Roma es sustancialmente diferente del contemplado en los Estatutos de los tribunales especiales para la ex-Yugoslavia y Rwanda. Estos dos tribunales creados por el Consejo de Seguridad bajo el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas tienen primacía sobre los sistemas nacionales. Si así lo deciden estos tribunales, los Estados nacionales deben desistir de ejercer su propia competencia en favor de aquellos, abstenerse de juzgar a los supuestos autores que se encuentren en su territorio y entregarlos para su juzgamiento por parte de estas instancias internacionales.

En cambio, la Corte Penal Internacional no tiene primacía sobre los sistemas nacionales ni está llamada a substituir a los tribunales domésticos. Por el contrario es complementaria de las jurisdicciones nacionales y solamente puede intervenir en aquellos casos excepcionales en que, por diversas razones, los Estados no pueden o no están dispuestos a juzgar a los responsables.

La Corte Penal Internacional fue diseñada sobre la base de un delicado equilibrio entre dos objetivos que coexisten en tensión. Por una parte el objetivo de resguardar el normal funcionamiento de los sistemas nacionales que son los que deben normalmente juzgar y sancionar a los responsables de los crímenes. Por otra parte, la creación de una Corte Penal Internacional implica, por definición, que la Comunidad Internacional acepta que el juzgamiento de ciertos crímenes concierne a la comunidad internacional en su conjunto y no solamente a un sistema nacional determinado. Esto implica reconocer que si los sistemas judiciales nacionales no satisfacen ciertos parámetros mínimos para su investigación y juzgamiento, deben ser retirados de dicha órbita para pasar a la órbita internacional.

Desde un comienzo, la cuestión de la relación de la Corte con los sistemas nacionales fue considerado crucial en la redacción del Estatuto, al punto que resultó claro que la posibilidad misma de establecer una Corte Penal Internacional dependería de la habilidad de las delegaciones para lograr un adecuado equilibrio en la repartición de competencias que preservara suficientemente los sistemas nacionales sin vaciar de todo contenido y eficacia a la Corte Penal Internacional. Aceptado el principio de la complementariedad, el principal problema residía en definir las causales o razones que habilitarían a la Corte a intervenir. Una Corte con demasiadas competencias podía interferir innecesariamente en la órbita nacional y obstaculizar la participación universal en el Estatuto. Pero, un principio de complementariedad definido en términos demasiado estrictos podía debilitar excesivamente la Corte Penal Internacional hasta hacerla prácticamente inoperante.

En los debates se enfrentaron dos enfoques principales. Por un lado los Estados que preferían un papel muy limitado para la Corte Penal Internacional argumentando que la relación Corte-Estados debía basarse sobre la fuerte presunción en favor de éstos últimos, por razones de principio e incluso por razones prácticas. Se argumentaba, no sin razón, que los sistemas nacionales ofrecen ventajas indudables para la investigación y desarrollo del proceso judicial y continúan siendo la forma más eficaz de ejercer jurisdicción. Los partidarios de este enfoque aceptaban que la Corte Penal Internacional actuara en casos de inexistencia o colapso generalizado de los sistemas penales nacionales o inclusive en casos de mala fe manifiesta pero rechazaban la posibilidad de que la Corte pudiera actuar en otras circunstancias vinculadas a la "ineficacia" del sistema nacional (tales como demora o colapso o inexistencia parcial del sistema de administración de justicia, argumentando que habilitaba a la Corte a emitir juicios de valor sobre el funcionamiento de los sistemas nacionales).

Un enfoque opuesto ponía el acento en la necesidad de evitar crear una Corte Penal Internacional puramente residual y casi irrelevante. El necesario respeto de las prerrogativas nacionales no debía convertirse en la consagración de cualquier decisión nacional, incluyendo aquellas destinadas a escudar a los autores nacionales de graves crímenes internacionales.

El sistema denominado de "complementariedad" diseñado en el Estatuto procura una solución intermedia entre estos dos enfoques. Esbozado en su Preámbulo, el sistema es recogido en varias disposiciones del Estatuto, en particular los artículos 17, 18 y 19 relativos a las cuestiones de admisibilidad y en el artículo 20 referido al principio "ne bis in idem".

De conformidad con este sistema resulta claro que la Corte no debe y no puede substituirse a los sistemas nacionales cuando éstos puedan funcionar adecuadamente pero si debe poder cumplir con sus funciones cuando aquellos demuestren incapacidad o falta de disposición para hacerlo. Es la Corte quien deberá efectuar en definitiva esta determinación de conformidad con los criterios establecidos en el Estatuto.

El Artículo 17 del Estatuto parte de una presunción favorable a los sistemas nacionales, estableciendo como principio que la Corte declarará un asunto inadmisible, entre otras razones, cuando i) el asunto sea objeto de una investigación o de acción penal por parte del Estado competente o ii) el asunto haya sido investigado por un Estado y el Estado haya decidido no entablar una acción penal o iii) la persona de que se trate haya sido enjuiciada por la conducta a que se refiere la denuncia.

Esta presunción no es absoluta. Aún en las circunstancias descriptas, la Corte podrá declarar un asunto admisible cuando el Estado no pueda realmente llevar a cabo la investigación (criterio objetivo) o no esté dispuesto hacerlo (criterio subjetivo):

El criterio objetivo se vincula a la incapacidad del Estado para actuar. A fin de evaluar tal incapacidad, la Corte examinará si debido al colapso total o sustancial de su administración nacional de justicia o que carece de ella, no puede hacer comparecer al acusado, no dispone de las pruebas y testimonios necesarios o no está por otras razones en condiciones de llevar a cabo el juicio. Merece destacarse la utilización del término "sustancial" que reemplazó, como fórmula de compromiso, al concepto de colapso "parcial".

El criterio subjetivo se vincula a la falta de voluntad o disposición del Estado para actuar en un asunto determinado. La corte deberá examinar las siguientes circunstancias:

- si la decisión nacional ha sido adoptada con el propósito de sustraer a la persona de que se trate de su responsabilidad penal,
- ha habido una demora indebida que no condice con la intención de hacer comparecer a la persona ante la justicia, o
- el proceso no está siendo substanciado de manera independiente o imparcial o ha sido substanciado de forma que dadas las circunstancias no condice con la intención de someter a la persona a la acción de justicia.

El proyecto de estatuto preparado por la Comisión de Derecho Internacional preveía que la Corte Penal podía juzgar nuevamente a una persona si la persona había sido juzgada por un tribunal nacional por un crimen "común" y no por un crimen de competencia de la Corte Penal Internacional. Como consecuencia de extensas negociaciones, esta disposición fue suprimida del Estatuto, que pone el acento en los hechos o conductas enjuiciadas y no en su calificación o denominación formal. El Artículo 17, párrafo 1 c) dispone que la corte determinará la inadmisibilidad de un asunto cuando "la persona de que se trate haya sido ya enjuiciada por la conducta a que se refiere la denuncia, y la Corte no pueda incoar el juicio con arreglo o la dispuesto en el párrafo 3 del artículo 20". Por esta última disposición se estipula que "la Corte no procesará a nadie que sido procesado por otro tribunal en razón de hechos también prohibidos en virtud de los artículos 6, 7 u 8..." (salvo las excepciones contempladas en el mismo artículo).

El sistema de complementariedad diseñado en el Estatuto concierne a todos los Estados y no solamente a los Estados Partes del Estatuto. Cualquier Estado que tenga jurisdicción en la causa porque está investigando o enjuiciando o ya lo haya hecho puede impugnar la admisibilidad de la causa o la competencia de la Corte Penal (artículo 19). Por ello, cuando el Fiscal de la Corte inicie una investigación, deberá notificarlo, no solamente a todos los Estados Partes sino también a aquellos Estados que, teniendo en cuenta la información disponible, ejercerían normalmente la jurisdicción sobre los crímenes de que se trate (artículo 18).

1.2. La Obligación de cooperar

Una vez declarada la competencia de la Corte sobre un asunto concreto, los Estados Partes del Estatuto quedan obligados a cumplir con su deber general de cooperar plenamente con la Corte Penal Internacional en relación con la investigación y el enjuiciamiento de crímenes de competencia de ésta (artículo 86).

Al igual que los Tribunales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda, la Corte Penal Internacional dependerá de manera fundamental e inevitable de la cooperación de los Estados para investigar hechos ocurridos en territorios nacionales y juzgar a personas normalmente situadas en la órbita de Estados soberanos. La cooperación de los Estados resulta esencial para la producción de pruebas, el arresto y entrega de personas e, incluso para la ejecución de sentencias dado que tanto los tribunales como la futura Corte carecen de un sistema carcelario propio.

De manera expresa, el Estatuto estipula que los Estados Partes deben asegurarse de que en el derecho interno existan procedimientos aplicables a todas las formas de cooperación especificadas en la Parte IX del Estatuto (artículo 88).

La detención y entrega de personas así como las distintas formas de asistencia judicial previstas en el Estatuto (artículo 93) son similares en muchos aspectos a las formas habituales de asistencia entre Estados o a los procedimientos de extradición de personas. Sin embargo, existen diferencias esenciales basadas en la naturaleza de la Corte Penal Internacional que impiden una extrapolación completa de la experiencia y normativa aplicable a las relaciones de cooperación entre Estados. Entre estas diferencias, cabe destacar que el Estado no puede en su relación con la Corte invocar causales tradicionales para denegar la extradición, tales como la posibilidad de denegar asistencia judicial por razones de orden público u otros intereses esenciales.

La utilización en el Estatuto del concepto de entrega en reemplazo del tradicional de "extradición" fue objeto de extensas discusiones y de una decisión deliberada destinada, precisamente a subrayar la diferente naturaleza de la relación que se plantea entre los Estados y la Corte, no asimilable a la que existe entre Estados entre sí. La imposibilidad de denegar la entrega de nacionales, unida a la disposición del Estatuto que prohibe efectuar reservas al Estatuto (artículo 120) fue considerada por algunas delegaciones, incluyendo algunas de América Latina como susceptibles de plantear dificultades de orden constitucional. Sin embargo, reconocer esta diferencia esencial de naturaleza entre las instituciones de "entrega" y "extradición" podría ayudar a estos Estados a ratificar el Estatuto y cumplir las obligaciones contraídas, sin necesidad de reforma constitucional.

En materia de causales de denegación de asistencia judicial solamente se mantuvo la posibilidad para el Estado de denegar una solicitud de la Corte en todo o en parte si la solicitud se refiere a la presentación de documentos o la divulgación de pruebas que afecten a su seguridad nacional (artículo 93 párrafo 4). Sin embargo, aún en este caso, el Estado no puede limitarse a simplemente rechazar asistencia sino que deberá tomar todas las medidas razonables para resolver la cuestión por medio de la cooperación. El Estatuto provee algunas medidas alternativas que podrían ser adoptadas en estos casos (artículo 72, párrafo 5). Entre éstas se incluye la posibilidad de acordar con la Corte ciertas condiciones para la prestación de la asistencia, tales como la presentación de resúmenes o exposiciones, restricciones a la divulgación, la utilización de procedimientos a puerta cerrada o ex parte.

La cooperación de los Estados se extiende a la fase de la ejecución de la pena. Dado que la Corte Penal Internacional, al igual que los tribunales especiales está desprovista de sistema carcelario propio, las penas privativas de la libertad se cumplirán en un Estado designado sobre la base de una lista de Estados que hayan manifestado su disposición a recibir condenados (artículo 103).

 

II

RELACIÓN DE LA CORTE PENAL CON EL CONSEJO DE SEGURIDAD

La relación entre la Corte Penal Internacional y el Consejo de Seguridad continúa siendo uno de los aspectos más controvertidos del Estatuto de Roma. Durante las negociaciones, algunos Estados propiciaron que la Corte y el Consejo de Seguridad ejercieran sus atribuciones propias sin establecer ningún contacto entre ambos. Todo contacto, señalaban, podía politizar la Corte y afectar su independencia en la administración de justicia. Sin embargo, tales propuestas no prosperaron y el Estatuto articula una relación por la cual el Consejo retiene dos llaves en su relación con la Corte: una que le permite activar la jurisdicción de la Corte. Otra, más controvertida aún que le permite desactivar tal jurisdicción, al menos temporeramente.

2.1 La posibilidad de "activar" la competencia de la Corte

El Estatuto prevé que la Corte podrá ejercer su competencia cuando el Consejo de Seguridad, actuando con arreglo a los dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, remite al Fiscal una situación en que parezca haberse cometido uno o varios crímenes. (Artículo 13.b).

Quienes propiciaron una interacción con el Consejo de Seguridad argumentaron que ésta fortalecería en gran medida a la Corte Penal Internacional. En particular, la posibilidad para el Consejo de activar la competencia de la Corte eliminaría el requisito del consentimiento de Estados determinados. Cabe recordar que la competencia de la Corte no está basada sobre un régimen de jurisdicción universal. Como consecuencia de los compromisos consagrados en el artículo 12, la Corte solamente podrá ejercer su competencia cuando sean partes del Estatuto o consientan ulteriormente, o bien el Estado en cuyo territorio se haya cometido el crimen o bien el Estado del que sea nacional el acusado del crimen.

En caso de intervención del Consejo de Seguridad, se alteraría radicalmente este sistema ya que en razón de sus facultades en virtud del capítulo VII, el Consejo de Seguridad podría someter a la Corte crímenes cometidos en cualquier parte del mundo con independencia del consentimiento o participación en el Estatuto de los Estados concernidos.

Aquí es precisamente donde se instaló el nudo de la controversia. Quienes deseaban eliminar todo contacto con el Consejo de Seguridad manifestaron, entre otros argumentos, que el sometimiento de asuntos a la Corte seria necesariamente selectivo por estar sujeto al veto del Consejo de Seguridad y conduciría a la politización de la Corte Penal Internacional. Quienes deseaban o estaban dispuestos a aceptar el involucramiento del Consejo de Seguridad argumentaron de manera pragmática que, con independencia de la opinión que se tuviera sobre su legalidad, el Consejo de Seguridad ya se había considerado competente para crear tribunales penales especiales para la ex Yugoslavia y Rwanda con jurisdicción sobre crímenes de competencia similar a la Corte Penal Internacional. Otorgar al Consejo de Seguridad la posibilidad de someter estos crímenes a la Corte Penal Internacional evitaría o haría, al menos, poco probable la creación de nuevos tribunales especiales en el futuro.

El Estatuto receptó finalmente la posición favorable al Consejo de Seguridad. Se redactó la disposición pertinente con sumo cuidado a fin de evitar dar la impresión de que se estaba otorgando al Consejo alguna facultad nueva o diferente de las ya previstas en la Carta de las Naciones Unidas. En razón de la redacción utilizada no se otorga al Consejo de Seguridad la "facultad" de someter un asunto a la Corte, sino que otorga a la Corte el poder de ejercer su competencia cuando el Consejo, actuando de conformidad con sus propias facultades bajo el Capítulo VII.

Asimismo, a fin de salvaguardar la independencia de la Corte, el Consejo de Seguridad, al igual que los Estados nacionales, solamente somete al Fiscal "situaciones" en las que parezca haberse cometido uno o varios de esos crímenes. Es el Fiscal quien decide libremente, si existe fundamento razonable para iniciar una investigación y, posteriormente, si hay base suficiente para proceder al enjuiciamiento de individuos determinados.

2.2. La posibilidad de "desactivar" la competencia de la Corte

Más controvertida aún es la posibilidad consagrada en el Estatuto de que el Consejo de Seguridad pueda "desactivar" la competencia de la Corte, al menos temporariamente. Así lo prevé el artículo 16 del Estatuto que prevé que en caso de que el Consejo de Seguridad, de conformidad con una resolución aprobada con arreglo a lo dispuesto en el capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, pida a la Corte que suspenda por un plazo de doce meses la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, la Corte procederá a esa suspención. La petición podrá ser renovada por el Consejo de Seguridad en las mismas condiciones.

Esta disposición, basada en la premisa de que en algunas circunstancias excepcionales la actuación de la justicia puede obstaculizar la búsqueda de la paz ha sido objeto de intensas críticas. Sin embargo, redactada sobre la base de la denominada "propuesta de Sigapur", mejora sensiblemente la formulación contenida originalmente en el proyecto de la Comisión de Derecho Internacional. En éste se disponía que la Corte no podía iniciar ningún procesamiento derivado de una situación de la que se estuviese ocupando el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII de la Carta, a menos que el Consejo de Seguridad decidiese otra cosa.

Tal como estaba formulada en el proyecto de la Comisión de Derecho Internacional, la disposición constituía una salvaguardia exorbitante que podía menoscabar seriamente la independencia y capacidad operativa de la Corte. El ámbito de esta disposición era, en efecto, muy amplio si se tiene en cuenta la cantidad de cuestiones en el programa del Consejo de Seguridad, algunas de ellas hace más de treinta años, sin que el Consejo adopte medidas concretas.

La "cláusula Singapur" invierte la carga de la prueba, o más exactamente de la decisión. No basta que el Consejo se está ocupando de una cuestión. Resulta necesario que el Consejo de Seguridad solicite expresamente la suspensión temporal de los procedimientos como consecuencia de una decisión positiva de la mayoría de sus miembros. Esta decisión, sujeta al derecho de veto de los miembros no permanentes, podría ser en los hechos muy difícil de obtener.

Solamente la práctica podrá establecer hasta que punto esta disposición y el resto del sistema de relaciones contemplado en el Estatuto de Roma permite el ejercicio eficaz de las funciones de la Corte Penal Internacional.