I. INTRODUCCIÓN


La primera reunión sobre este tema se realizó en agosto de 1994 y, tanto en ella como en el Suplemento de "Un Programa de Paz", se manifestó que no sería apropiado definir un modelo único para las relaciones entre las Naciones Unidas y las organizaciones regionales en lo que se refiere a la promoción y la consolidación de la paz. La diversidad de experiencias, capacidades, mandatos, estructuras y los distintos procesos de toma de decisiones, son elementos que hablan en favor del fortalecimiento de la cooperación con las Naciones Unidas dentro del entorno real de cada organización.

No obstante, es factible y útil identificar ciertos principios básicos que podrían servir de base para la cooperación.

En el Suplemento de "Un Programa de Paz", la Organización de las Naciones Unidas propone varios principios que podrían constituir las pautas para la cooperación con las organizaciones regionales.

El establecimiento de mecanismos de consulta, formales o informales.

La supremacía de la ONU en las actividades de mantenimiento de la paz y la seguridad internacional conforme a lo estipulado en su Carta debe ser respetada.

La división de responsabilidades debe definirse claramente para evitar duplicaciones y rivalidades institucionales, especialmente cuando varias organizaciones participan en el mismo asunto (conflicto).

Es preciso que los Estados miembros encaren con armonía los asuntos que afecten los intereses de ambas organizaciones. Cabe mencionar al respecto las pautas que se utilizan en las operaciones de mantenimiento de la paz.

II. POSICIONES ANTERIORES DE LA OEA RESPECTO
A LA COOPERACIÓN CON LA ONU

Durante la primera reunión entre la ONU y las organizaciones regionales, que se realizó en agosto de 1994, el Embajador Thomas representó a la organización como Secretario General interino. Sus declaraciones giraron alrededor de tres temas: la diplomacia preventiva, el manejo de la crisis y la gestión posterior al conflicto. Al referirse al primero mencionó la Unidad para la Promoción de la Democracia de la OEA y sus actividades en educación cívica, fortalecimiento de los sistemas electorales, seguimiento del proceso electoral y la modernización del Estado, elementos que forman parte del tema. Con respecto al manejo de la crisis, hizo notar la responsabilidad de fomentar el diálogo y utilizar los buenos oficios. En cuanto al último tema, la gestión posterior al conflicto, subrayó que la OEA ha asumido ese tipo de responsabilidades y citó específicamente los casos de Haití y de Centroamérica (CIAV Nicaragua).

En 1993, el Secretario General de la OEA Baena Soares dijo ante el Comité Especial de la Carta de las Naciones Unidas y del Fortalecimiento del Papel de la Organización:
La Organización de las Naciones Unidas tiende a contemplar la cooperación desde una perspectiva unilateral, o en términos del aporte que le pueden ofrecer las organizaciones regionales, y no dedica mayor atención a un enfoque opuesto. Propongo que no se hagan interpretaciones creativas de los documentos jurídicos. Rechazo todo intento de imponer a las organizaciones regionales cualquier tipo de fiscalización de la ONU....


Continuó diciendo:
La cooperación no puede estar fundamentada en una subordinación jerárquica ... ni en la especialización, dado que ambas organizaciones son de naturaleza general.... la cooperación debe ser recíproca, no unilateral; debe actuar como elemento catalítico para compartir recursos a fin de lograr objetivos comunes. Es necesario identificar las labores y los mecanismos de cooperación dentro del marco que definen sus Cartas respectivas.


III. EL PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
EN LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS RECIENTES

En los últimos años, desde que terminó la guerra fría, los conflictos en la región han mostrado una tendencia declinante, en comparación con otras regiones del mundo, lo cual no quiere decir que estén desapareciendo porque pueden brotar nuevas tensiones y reavivarse viejas rivalidades. Al mismo tiempo, continúan en aumento las solicitudes a los organismos multilaterales para que aporten apoyo y buenos oficios durante las distintas etapas de los conflictos armados. En 1986 se produjeron cinco conflictos importantes en el hemisferio: Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Perú. En 1995 había cuatro sin resolver --Colombia, Guatemala, Perú y México-- y dos habían finalizado --El Salvador y Nicaragua. Surgieron y se resolvieron dos: Suriname y Haití. Hubo dos interrupciones del proceso constitucional que fueron superadas gracias a la intervención diplomática de la OEA y la normalización de esas situaciones dependió de la participación de la organización regional. En el caso del reciente conflicto armado entre Ecuador y Perú, las dos organizaciones, la OEA y la ONU, realizaron sus respectivas consultas informales. La ONU ofreció sus buenos oficios conforme a lo enunciado en su Carta en respaldo de los cuatro garantes del Tratado de Río. Es decir, la OEA y la ONU participaron en distintas etapas de la solución de los conflictos y de la consolidación de la paz.

Las labores cumplidas por la OEA, según la clasificación de actividades publicada en el Suplemento, que abarca los acuerdos para solucionar conflictos, son las siguientes:

Actividades realizadas por la OEA
en acuerdos para solucionar conflictos
1990-1996

ACTIVIDADES PAÍSES FECHAS
VIGILANCIA DEL CESE
DE FUEGO Nicaragua
Suriname 1989-1990
1991
REAGRUPACIÓN Y
DESMOVILIZACIÓN DE
FUERZAS Nicaragua
Suriname 1990
1992
DESARME Y RETORNO
A LA VIDA CIVIL Nicaragua
Suriname 1990
1992
REMOCIÓN DE MINAS Suriname
Nicaragua
Honduras
Costa Rica 1993
1993 a la fecha
1993 a la fecha
1993 a la fecha
AYUDA A REFUGIADOS Nicaragua
Honduras
Haiti* 1993
1990
1995
ASISTENCIA
HUMANITARIA Haiti 1993-95
SUPERVISIÓN
ADMINISTRATIVA La experiencia de la OEA no
está relacionada con casos de
conflicto
CREACIÓN DE CUERPOS
DE POLICÍA La OEA no tiene experiencia
OBSERVACIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS** Haití-Presencia de la OEA
Haiti -- MICIVIH 1992-93
1993 a la fecha
REFORMAS
CONSTITUCIONALES,
ELECTORALES Y
JURÍDICAS La experiencia de la OEA no
está relacionada con casos de
conflicto
OBSERVACIÓN
ELECTORAL*** Nicaragua
Suriname
Haiti
Paraguay
El Salvador
Honduras
Peru
Venezuela
Dominican Rep.
Panama
Guatemala 1990
1991
1991-1995-1996
1991-1993
1992
1993
1993-1995
1993
1994
1994
1995-1996
RECUPERACIÓN
ECONÓMICA La experiencia de la OEA no
está relacionada con casos de
conflicto
SOLUCIÓN DE
CONFLICTOS Guatemala **** 1995-1996

* El regreso de refugiados fue uno de los componentes de la Misión de Derechos Humanos de la MICIVIH.
** Las actividades de derechos humanos de la OEA se realizan por conducto de la Corte, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Esta referencia se aplica únicamente a la solución del conflicto en Haití dentro del marco de la MICIVIH.
*** La OEA observa elecciones en situaciones de conflicto y cuando no los hay.
**** Solución de conflictos a nivel de la comunidad.

Las operaciones de remoción de minas son esenciales cuando cesa un conflicto, y en la actualidad los Estados miembros de la OEA están deliberando sobre la posibilidad de prohibir en el Hemisferio el uso de minas terrestres.

En la Conferencia Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, que se celebró recientemente en Santiago de Chile, se recomendaron las siguientes medidas:

Gradual adopción de acuerdos sobre notificación previa de ejercicios militares.

Intercambio de información y la participación de todos los Estados miembros en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas y en el Informe Estandarizado Internacional sobre gastos militares.

Fomento de la elaboración y el intercambio de información sobre políticas y doctrinas de defensa.

Consideración de un proceso de consultas con miras a avanzar en la limitación y el control de armas convencionales.

Acuerdos sobre invitación de observadores para ejercicios militares, visitas a instalaciones militares, facilidades para observar operaciones rutinarias e intercambio de personal civil y militar para formación, capacitación y perfeccionamiento.

Reuniones y acciones para prevenir incidentes e incrementar la seguridad en el tránsito terrestre, marítimo y aéreo.

Desarrollo e implementación de las comunicaciones entre las autoridades civiles o militares de países vecinos de conformidad con su situación fronteriza.

Realización de seminarios, cursos de difusión y estudios sobre medidas de fomento de la confianza mutua y de la seguridad, y políticas de fomento de la confianza con participación de civiles y militares, así como sobre las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños Estados insulares.

Programas de educación para la paz.

IV. COOPERACIÓN RECIENTE ENTRE LA ONU Y LA OEA

Los siguientes son ejemplos recientes de cooperación entre las dos organizaciones, conforme a las definiciones de las Naciones Unidas:

Consulta - En abril de 1995 los Secretarios Generales de las dos organizaciones formalizaron un acuerdo de consulta entre ellos. Se utilizaron en otros casos procedimientos ad hoc. En nuestra opinión este procedimiento es adecuado y debe mantenerse intacto.

Respaldo diplomático - Los precedentes más recientes son el nombramiento de un mediador de las dos organizaciones en la crisis de Haití (Dante Caputo) y los resultados de dicha mediación, por ejemplo el Acuerdo de Governors Island.

Respaldo de operación - No existen casos.

Co-movilización - El caso de la Misión Internacional Civil en Haití que ha desarrollado una labor muy útil en el proceso de consolidación de la democracia y la paz desde el restablecimiento del orden constitucional en el país. Ha sido una experiencia que ha dado buenos resultados y que podría utilizarse como modelo para actividades de cooperación futuras.

V. OPINIÓN DEL SECRETARIO GENERAL DE LA OEA
SOBRE LOS PRINCIPIOS DE COOPERACIÓN

El principio de supremacía de la ONU en el campo de la paz internacional no es absoluto y debe aclararse en más detalle.

Es incuestionable la supremacía de la ONU cuando se trata de casos que conllevan medios coercitivos o el válido uso de la fuerza para mantener la paz internacional en situaciones específicas de legítima defensa, por lo menos en lo que se refiere a la OEA, cuya Carta no prevé el uso de fuerza.

Sin embargo, cuando el mantenimiento de la paz en general no es el objetivo principal, en la Carta de la OEA se afirma que el propósito de la Organización es afianzar la paz y la seguridad del Continente (artículo 2(a)), prevenir las posibles causas de dificultades y asegurar la solución pacífica de las controversias que surjan entre los Estados miembros.

La exclusión del uso de la fuerza en el ámbito de la OEA no es opuesto al objetivo enunciado de afianzar la paz y la seguridad del Hemisferio.

Por otro lado, el artículo 52.2 de la Carta de las Naciones Unidas manifiesta que se harán todos los esfuerzos posibles por conducto de los organismos regionales para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local antes de someterlas al Consejo de Seguridad. Asimismo, según se consigna en el artículo 52.3, el Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de los acuerdos regionales, a iniciativa de los Estados miembros interesados o por decisión del Consejo de Seguridad. El artículo 53 dice que el Consejo de Seguridad se valdrá de los acuerdos regionales para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. El mismo artículo también dice que los organismos regionales no podrán aplicar medidas coercitivas sin autorización del Consejo de Seguridad.

En virtud de lo anterior, no cabe duda de la supremacía del Consejo de Seguridad para decidir sobre la aplicación de medidas coercitivas. Por otro lado, está claramente enunciado que los organismos regionales tendrán prioridad para agotar, en primer lugar, todos los medios para llegar a la solución pacífica de los conflictos y diferencias. También es evidente que, conforme a las disposiciones de las Cartas respectivas de las dos organizaciones, la OEA tiene no sólo la responsabilidad de buscar una solución a los conflictos sino que, además, conforme a lo enunciado en la Carta de la ONU, en este caso el organismo regional debe utilizar todos los medios a su alcance hasta agotarlos. Eso es precisamente lo que ocurrió en el caso de Haití.

Algunos problemas observados en la cooperación con las Naciones Unidas.

El acuerdo transparente de colaborar al mayor nivel jerárquico de las dos organizaciones no siempre se filtra debidamente a todos los escalones institucionales de cada entidad. Las diferencias en los métodos de trabajo, en la dinámica y los procedimientos que se utilizan producen, de tanto en tanto, una burocratización de las tareas requeridas por la propia naturaleza de los problemas que se encaran. Es preciso que las decisiones sean ágiles y rápidas. El gran número de organismos del sistema de la ONU complica aún más los problemas de coordinación que surgen en el terreno.

Posible división de labores entre las dos organizaciones

Las dos organizaciones son de carácter general. Ambas están dedicadas, como parte de sus objetivos respectivos, a promover la paz, y a mantenerla, y a otras actividades tales como la observación electoral, la creación de instituciones, el fortalecimiento de la justicia, la policía civil, el gobierno democrático y la consolidación de la paz. En esos campos ninguna de las dos organizaciones tiene una supremacía total y sus Cartas respectivas no especifican limitaciones. Por esa razón, más que establecer especializaciones a priori, lo que se necesita es identificar áreas específicas en que ambas puedan operar. También se debe contar con mecanismos de coordinación que perduren en el tiempo.

La experiencia institucional y la capacidad de ejecución deben constituir las bases para delimitar las áreas en que trabajará cada organización. Hay ciertas áreas en las cuales la OEA procura definir su participación de manera específica, a saber:

Observación electoral: En los últimos años la OEA ha cumplido con éxito varias misiones en los países que se indican en el cuadro anterior. La experiencia que ha acumulado en este campo, y su capacidad, son cuantiosas. Por esa razón opinamos que en el futuro se debe evitar la duplicación de esfuerzos y llegar a un acuerdo que establezca claramente que la OEA desempeñará esta función.

Colaboración de la OEA en el proceso de consolidación de la paz en Guatemala: La OEA está realizando acciones de diplomacia preventiva para evitar retrocesos en el proceso democrático. La OEA reconoce la experiencia de la ONU y el papel importante que ha desempeñando en los procedimientos de negociación de la paz en Centroamérica y por ello opina que es importante, en aras del mantenimiento de la paz en esa región, que la ONU mantenga su presencia. Por otro lado, la OEA está dispuesta a complementar la labor de la ONU colaborando en el proceso, en atención a la solicitud anterior que formuló el Gobierno de Guatemala. La experiencia de la OEA en situaciones posteriores a conflictos podrá ser útil y válida para la realidad que vive el país.

Asesoramiento de la ONU a la Secretaría General de la OEA en lo que se refiere al análisis y gestión de conflictos: La experiencia de la ONU en este campo es invalorable. La Secretaría General de la OEA está interesada en esbozar un programa para compartir dichos conocimientos y las metodologías pertinentes con la Secretaría de la organización regional.

La realidad cotidiana de conflictos que se presentan y las exigencias que se plantean a las organizaciones multilaterales configuran una dinámica en cambio constante. Por esa razón, opinamos que los Secretarios Generales deberían establecer un grupo mixto de trabajo para realizar un examen global de las actividades actuales de las dos organizaciones y preparar un plan de acción que se presentaría a la consideración de ambos.