La situación política de nuestro hemisferio presenta actualmente una evidente paradoja. Por una parte, la región exhibe con orgullo más de dos décadas de gobiernos elegidos democráticamente lo que, desde el punto de vista de la legitimidad de origen de las autoridades constituye un período de desarrollo democrático sin precedentes. Por otro lado, sin embargo, algunos países han enfrentado crisis institucionales y sociales y los propios cambios políticos normales que se producen en las elecciones de algunos de ellos revelan una fuerte insatisfacción con los resultados logrados por los gobiernos democráticos. En suma, si la legitimidad de origen parece consolidada, la legitimidad de ejercicio parece mucho más cuestionada. Los latinoamericanos, nos dice la encuesta Latinobarómetro, siguen creyendo que la democracia es la mejor forma de gobierno pero muchos de ellos no creen que sus gobiernos son democráticos y menos de un tercio dice estar satisfecho con su democracia.

Los tropiezos y dificultades por los que atraviesa el quehacer público en nuestra región tienen que ver con problemas no resueltos de pobreza, desigualdad, discriminación y buen gobierno, que aunque no sean siempre responsabilidad de los gobiernos de turno, son síntoma inequívoco de la incapacidad de los sistemas para responder a las crecientes demandas ciudadanas. El gran problema de la democracia de hoy es, por lo tanto, la gobernabilidad

La gobernabilidad democrática depende fundamentalmente de tres factores: el respeto y protección de los derechos humanos, una equitativa distribución de las oportunidades de crecimiento y progreso social y el ejercicio transparente y eficiente de la función gubernativa. Examinando los grados de satisfacción de esos requerimientos en nuestra región debemos admitir que estamos en deuda. Que factores indispensables para la consolidación de la gobernabilidad democrática tales como una efectiva protección de todos los derechos humanos, un poder judicial independiente y una prensa libre y plural, requieren todavía ser sustancialmente fortalecidos en nuestra región. Una región, también debe reconocerse, en la que muchos países -según índices internacionales- muestran serios problemas de transparencia y que aún sin ser la más pobre del planeta ostenta el penoso récord de ser la más desigual.

Dentro de este contexto, la región presenta diversos desafíos en materia de derechos humanos. El principal de ellos es cómo promoverlos y protegerlos en medio de la situación de miseria y discriminación que afecta a millones de sus ciudadanos. Pero también cómo enfrentar las consecuencias de las violaciones masivas de derechos humanos de décadas de dictaduras militares y guerras civiles del pasado y cómo fortalecer y desarrollar algunas áreas específicas de protección, entre ellas el derecho a la libertad de expresión, los derechos de las personas privadas de libertad y los derechos económicos, sociales y culturales.


Cómo protegemos los derechos humanos actualmente

La Organización de Estados Americanos está orgullosa de su Sistema Interamericano de protección a los derechos humanos. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), como principal órgano de la OEA responsable de la promoción, observancia y protección de los derechos humanos en el hemisferio, ha cumplido y sigue cumpliendo funciones esenciales en el mantenimiento de nuestras democracias y en la protección de nuestros habitantes. Durante más de cuarenta años de funcionamiento la CIDH ha demostrado su seriedad y efectividad en la protección de estos derechos en el hemisferio. A ella se agrega, con ya más de veinticinco años de actividad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia se ha ido haciendo crecientemente importante en el ámbito internacional. En conjunto ambos instrumentos forman el núcleo central de un sistema interamericano de derechos humanos admirado y respetado .

Cada año son más los ciudadanos de América Latina y el Caribe que acuden a la Comisión y a la Corte. Ello no significa que la situación de los derechos humanos en la región haya empeorado, sino que el acceso de la gente común al sistema se ha hecho mayor. Esto es resultado de la mayor conciencia de los habitantes de la región acerca de sus derechos y la credibilidad que ha alcanzado nuestro sistema como última instancia de protección de derechos que los ciudadanos creen vulnerados. Estos dos factores positivos ponen una nueva presión sobre la necesidad de ampliar y universalizar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos para responder, precisamente, a las expectativas que los latinoamericanos depositan en él.

La independencia de la Comisión Interamericana respecto de los Estados miembros, manifestada tanto en las resoluciones del Consejo Permanente y la Asamblea General como en la práctica cotidiana, ha sido sin duda la principal razón para su propio prestigio así como para el de la Corte. Este prestigio también se fortalece por la composición de ambas entidades, elegidas por sus Estados Miembros pero integradas por personas individuales que no responden a las instrucciones de sus electores. Esta independencia provoca ciertamente dificultades y críticas en casos particulares, cuando la Comisión emite opiniones con las cuales los Estados discrepan, sea en casos particulares o en los informes acerca de la situación de los derechos humanos en los países, pero nunca ha sido motivo para incurrir en la tentación colectiva de cercenar su autonomía o prerrogativas.

Resulta interesante comparar esta composición y atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con su homónima de Naciones Unidas, que está compuesta por países miembros que son elegidos por sus pares y que designan a sus representantes, a los cuales pueden cambiar para cada sesión. Con esta composición la Comisión debe adoptar resoluciones sobre la situación general de derechos humanos en países miembros, con el resultado previsible de una politización y pérdida de credibilidad crecientes. Esta situación llegó a un extremo tal que motivó recientemente la modificación de la propia Comisión con el objeto de que, al menos, países con antecedentes profundamente negativos no llegasen a sentarse en ella.

Es posible oír críticas que señalan que la CIDH debería hacer evaluaciones regulares de la situación en los diferentes países miembros del Sistema Interamericano, además del tratamiento de casos individuales en los cuales ya tiene una creciente participación al igual que la Corte. Sin embargo y a pesar de esta limitación –que por cierto resulta posible admitir- la Comisión ya es significativamente más confiable en sus decisiones que su equivalente de Naciones Unidas, lo cual muestra que es necesario mantener a toda costa una autonomía real, de manera no limitada, como única forma de tener efectividad y credibilidad en un campo tan complejo y controversial como el de los derechos humanos.


La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ayer y hoy

La primera visita en terreno de la CIDH tuvo lugar en 1961, es decir hace cuarenta y cinco años. En los treinta años que siguieron, la actividad de la Comisión se hizo mucho más frecuente y relevante, sobre todo cuando la violación de los derechos humanos se hizo masiva como producto de las dictaduras del Cono Sur y de las guerras en Centroamérica, mientras por otra parte crecía en el mundo la atención por el respeto de esos mismos derechos.

Los primeros años de trabajo de la CIDH se caracterizaron por el afianzamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, ante desafíos como el de generar conciencia acerca del respeto por la democracia y las garantías fundamentales de toda persona. Tal vez uno de los principales valores del sistema es que surgió y se desarrolló confrontando las graves violaciones en que incurrían las aún numerosas dictaduras que existían en nuestro continente. Por muchos años, la CIDH fue el único refugio real frente a las tiranías y se hizo presente allí donde nadie lo hacía, desde el Cono Sur hasta Centroamérica.

Con ocasión de cumplirse treinta años del golpe e instalación de la dictadura militar en Argentina el Embajador de ese país ante la OEA realizó una amplia intervención ante el Consejo Permanente, en una parte de la cual recordó como un hito importante la visita de la CIDH a Argentina en 1979. En ese año la dictadura todavía controlaba totalmente el poder y las desapariciones eran frecuentes aún cuando se las negaba de manera absoluta a pesar del valeroso desmentido de las Madres de Plaza de Mayo. Sin embargo, aún en ese ambiente, la Comisión realizó su tarea. Como la realizo también en Chile, ante otras dictaduras latinoamericanas y, más tarde, en Centroamérica donde, en plena guerra, los representantes de la Comisión visitaron constantemente la región para conocer la suerte de detenidos y desaparecidos.

Dado que esas dictaduras se sentaban a la mesa de decisiones de la OEA, es casi un milagro que la Comisión haya podido subsistir sin entorpecimientos graves de su gestión. Sin duda parte importante de la explicación radica en el apoyo irrestricto que a su vez obtuvo de los gobiernos de otros Estados miembros de la Organización, así como en la autonomía a toda prueba con que la Comisión realizaba su trabajo. A pesar de ello, suscrita la Convención Americana de Derechos Humanos en 1969, tardó casi diez años en reunir las once ratificaciones suficientes para entrar en vigor.

En el período reciente, con el advenimiento de la democracia en la región, la preocupación principal del Sistema ha sido la de hacer justicia frente a los numerosos atropellos que constituyen la herencia del pasado. El aumento de la colaboración de los Estados miembros con la CIDH ha hecho posible ampliar la efectividad de la protección de los derechos y libertades fundamentales y la obtención de justicia en incontables casos individuales. Al mismo tiempo, los informes que la Comisión presenta acerca de las realidades de países y sobre áreas especialmente sensibles, como la libertad de expresión, los derechos de la mujer o los derechos de los pueblos indígenas, han sido instrumentales en la elaboración de nuevos tratados, acuerdos y resoluciones del sistema interamericano en estas materias.


Los desafíos del Sistema Interamericano de derechos humanos

En los próximos años, el Sistema de Derechos Humanos de la Organización enfrenta cuatro grandes desafíos: la universalización de su jurisdicción, el acatamiento de sus resoluciones, la ampliación de sus funciones y el financiamiento de su actividad. Del grado en que ellos sean satisfactoriamente superados dependerá en gran medida la capacidad del propio Sistema de seguir respondiendo, como lo ha hecho hasta ahora, a las necesidades y expectativas de gobiernos y habitantes de América Latina y el caribe. Examinémoslos en particular.

La necesidad de universalización dice relación con el hecho que si bien la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es elegida por todos los miembros de la OEA y actúa a nombre de todos ellos, no ocurre lo mismo con la Corte Interamericana y con la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada en 1969, en vigor desde 1979 y ratificada hasta ahora sólo por veinticinco estados (uno de los cuales la denunció en 1998). Ello significa que una parte importante del Sistema, incluyendo la Corte, no está hoy en vigor para diez países miembros, entre los cuales se cuentan Canadá, Estados Unidos y ocho países del Caribe. Las razones para esta situación son diversas y van desde la compatibilidad de las disposiciones de la Convención con el derecho interno, hasta el temor de que la adhesión a la Convención signifique modificar normas sustantivas en materia de derechos de las personas o derechos reproductivos.

El sistema, a pesar de todo, ha funcionado aún en estas condiciones y no puede decirse que la reticencia de algunos países a ratificar la Convención Americana haya constituido un factor inhabilitante. Pero mientras el Sistema Interamericano de Derechos Humanos no funcione en plenitud para todos los Estados Miembros y sólo los países de América Latina y una minoría del Caribe sean parte de la Corte, la posibilidad de retrocesos siempre existirá y los países podrán retirarse de la Convención no bien alguna resolución les parezca contraria a sus intereses. Para el funcionamiento estable del Sistema es necesario propender a una ratificación universal.

Ligado al problema anterior, pero con un impacto más inmediato en las actividades de la Corte y la Comisión, está el problema del acatamiento de las resoluciones de estas dos instancias. La Comisión examina casos y formula recomendaciones a los Estados miembros para hacer justicia o reparar los daños incurridos con la violación de los derechos de las personas y la mayoría de los estados miembros cumplen siempre o casi siempre con dichas recomendaciones. Lo doloroso, empero, son las excepciones, pues hay países que no acatan y ni siquiera responden a ellas. Y como no existe ninguna obligación de acatamiento que no sea moral -a diferencia de la Corte en donde los países que ratifican entregan jurisdicción- finalmente esa actitud puede quedar sin sanción.

El no acatamiento de las resoluciones del sistema, sea en la Comisión o en la Corte, lo daña gravemente ya que deja abierta la puerta para que los países que sí cumplen dejen de hacerlo en cualquier momento argumentando las fallas de otros. Se trata de un asunto que preocupa desde hace mucho a la Corte y a la Comisión, que han desarrollado distintas actividades para incrementar el acatamiento a las decisiones. Sin embargo esta cuestión, esencial para el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, es en definitiva un resorte exclusivo de la voluntad de los países miembros: son ellos, en consecuencia, quienes deben decidir si quieren contar o no con un Sistema plenamente operativo y efectivo.

La necesidad de ampliar las funciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos se origina en la constatación del hecho que no obstante que la gravedad de los acontecimientos ocurridos en América Latina en las últimas décadas del siglo pasado condicionó en gran medida la actuación del mismo , la situación comienza visiblemente a cambiar y la mayor parte de las quejas tiene que ver con hechos ligados al presente, esto es con violaciones en curso que muestran que todavía la situación de nuestro continente en esta materia deja mucho que desear. Problemas de violación de derechos políticos, libertad de expresión, discriminación racial o de género, derechos de los pueblos originarios, de denegación de justicia, de abusos contra detenidos, etc., se agolpan en la Comisión en la medida que muchos latinoamericanos y caribeños ven en ella una instancia de reparación o de justicia que sienten negada en sus propios países.

A objeto de no cargar con tintas negativas esta evaluación debo decir que se trata de un problema en el que el vicio tiene origen en una virtud. Y es que existe una ampliación objetiva de los derechos en áreas donde antes no eran reconocidos. La discriminación y el abuso contra minorías son hoy reconocidos cada vez más con el progreso del derecho internacional e interamericano y ello expande al mismo tiempo la demanda por esos derechos. Por otra parte, existe también mayor disposición de los Estados a realizar modificaciones a su legislación y ampliar la vigencia de los derechos humanos. Y finalmente, el aumento de la libertad de expresión permite el conocimiento y denuncia de muchos más casos de violaciones, que pueden llegar así a conocimiento del las organizaciones internacionales. Es esta situación positiva la que, en última instancia, crea una demanda de ampliación del trabajo de nuestra Comisión y de nuestra Corte.
Por otra parte la Comisión debe concentrarse no solamente en atender casos individuales, sino también en actuar, a partir de sus informes generales sobre países y temas, en una promoción más efectiva de los derechos humanos en áreas completas de la política regional. Un ejemplo claro de este último fenómeno es el de la situación penitenciaria, área en la que es innegable la violación de los derechos humanos en América. La situación de las cárceles en la mayoría de nuestros países condena a muchos individuos a castigos de gran crueldad y elimina toda posibilidad de una vida normal en ellas, para no mencionar la ninguna facilidad para la rehabilitación de los reos, ni siquiera de los primerizos o menos peligrosos. En materias como esta nuestro Sistema debe pasar del mero juicio de los casos que se representan o la publicación de sus informes de relatoría, a una acción directa para mejorar las condiciones, trabajando en conjunto con los gobiernos en programas concretos de mejoramiento.

Todos los desafíos anteriores conducen a reexaminar las precariedades del financiamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En la última década la cantidad de casos que se presentan ante la Comisión de Derechos Humanos se ha multiplicado varias veces, sin que haya existido un real aumento de los recursos de los que ella dispone para su trabajo y lo mismo ocurre con la Corte Interamericana. Todo ello repercute en lentitud en la atención de los casos y hace difícil, por cierto, ampliar las actividades de ambas entidades.

La centralidad de la Comisión en la vida del Sistema Interamericano y la importancia creciente de la jurisprudencia de la Corte en el plano jurídico internacional, harían necesario un funcionamiento mucho más asiduo y un apoyo técnico de mucho mayor envergadura que el actual. Pero ello no es posible por la falta de recursos, a pesar de los esfuerzos que en esta materia han prestado recientemente algunos países observadores de la OEA.

Una mirada al futuro

Nuestra conclusión es, a pesar de todo, optimista en cuanto a la marcha del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Es un Sistema consolidado en su funcionamiento y sus atribuciones, con buenas relaciones con la Organización de Estados Americanos a la que sus entidades pertenecen como organismos autónomos y con la cual mantienen un diálogo permanente y fructífero. La CIDH y la Corte son para la OEA factores de prestigio y legitimación y una de nuestras más valiosas cartas de presentación en el hemisferio y en el mundo. La protección y promoción de los derechos humanos es uno de los rasgos esenciales del sistema democrático, proclamado en esos términos en la carta Democrática Interamericana de 2001. Es también una de las actividades por las cuales la OEA es más reconocida y valorada. Razón de más para que todos los países miembros deban colaborar a su fortalecimiento.