Libertad de Expresión
Comunicado de Prensa 29/00
1.La libertad de expresión en el hemisferio es una de las principales preocupaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Debido a múltiples requerimientos de amplios sectores de la sociedad civil de las Américas, la CIDH creó la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. La Relatoría es una oficina de carácter permanente, con independencia funcional y presupuesto propio, que opera dentro del marco jurídico de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La Relatoría para la Libertad de Expresión cuenta con el apoyo de los Jefes de Estado y Gobierno del hemisferio, quienes durante la Segunda Cumbre de las Américas celebrada en Chile en abril de 1998, hicieron pública su preocupación sobre el estado de la libertad de expresión en sus países y celebraron la creación de la Relatoría.
2.Los objetivos de la Relatoría son, entre otros, estimular la conciencia por el pleno respeto a la libertad de expresión en el hemisferio, considerando el papel fundamental que ésta juega en la consolidación y desarrollo del sistema democrático y en la denuncia y protección de los demás derechos humanos y formular recomendaciones específicas a los Estados miembros sobre materias relacionadas con la libertad de expresión, a fin de que se adopten medidas progresivas a su favor.
3.La libertad de expresión es fundamental para el desarrollo y consolidación de los procesos democráticos, toda vez que es indispensable para la formación de la opinión pública. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la libertad de expresión es fundamental para que "los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está plenamente informada no es plenamente libre."
4.La libertad de expresión comprende el derecho de toda persona a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. En este sentido, ésta tiene una doble dimensión, comprende el derecho de cada persona de no ser menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y al mismo tiempo comprende un derecho colectivo, a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno. CARACTER Y OBJETIVOS DE LA VISITA
5.El Dr. Santiago A. Canton, Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, culminó el día de hoy una visita de cinco días a Panamá, a invitación del gobierno y en atención a posteriores requerimientos de diversos sectores de la sociedad panameña.
6.En el transcurso de los últimos cinco días, el Relator Especial cumplió con una agenda de actividades y reuniones que incluyeron autoridades del Estado panameño; directores de los medios de comunicación; asociaciones gremiales de trabajadores de la prensa; cámaras de propietarios y trabajadores de medios de comunicación; periodistas independientes; instituciones académicas; representantes de organizaciones de derechos humanos y otras instancias de la sociedad civil, con el fin de tomar contacto, recabar información y analizar el estado de la libertad de expresión en Panamá.
7.El Relator Especial quiere agradecer la disposición de las autoridades panameñas para permitirle realizar su trabajo con plena independencia y autonomía, su voluntad para colaborar en la búsqueda de soluciones a los problemas planteados y su disposición a atender las recomendaciones específicas planteadas durante esta visita. Asimismo, el Relator Especial quiere extender su agradecimiento a los representantes de la sociedad civil, medios de comunicación y especialmente a los periodistas, por la importante información que le suministraron durante esta visita.
APRECIACIONES GENERALES
8.El cúmulo de información recibida durante estos cinco días será evaluada oportunamente, y en el futuro próximo la Relatoría emitirá un informe detallando las actividades y resultados de la visita.
9.Sin perjuicio de lo anterior, el Relator Especial desea manifestar las siguientes conclusiones, observaciones y recomendaciones preliminares que emergen de esta visita:
10.La Presidenta de la República ha expresado su clara voluntad de promover una amplia y firme libertad de expresión en Panamá y de colaborar con la Relatoría para la Libertad de Expresión en todo lo que sea necesario para la consecución de dicho fin.
11.La Relatoría reconoce que el avance democrático de Panamá ha contribuido notablemente en el desarrollo del derecho de libertad de expresión. La Relatoría celebra la buena disposición de la Presidenta, que ha demostrado tanto en las palabras como en los hechos, su voluntad de finalizar con las restricciones existentes al derecho de libertad de expresión. La derogación de algunas de las leyes denominadas mordaza en diciembre de 1999, es particularmente destacable considerando que con anterioridad, otros gobiernos, expresaron la misma voluntad, pero nunca lograron llevarlo a la práctica. La Relatoría confía en que la buena disposición de la Presidenta en sostener y ampliar el derecho a la libertad de expresión de los panameños continúe durante todo su mandato.
12.Asimismo, la Relatoría quiere reconocer la buena disposición de la Asamblea Legislativa para llevar adelante las reformas planteadas por la Presidenta. Esta buena disposición permitirá que se continúe con la modificación de la legislación panameña para adecuarla a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
13.En su informe anual de 1999, la Relatoría reconoció a Panamá como uno de los Estados en que ha habido progresos en materia de libertad de expresión. Especialmente debido a la ley 55 del mes de diciembre de 1999, impulsada por el gobierno de la Presidenta Mireya Moscoso, que implicó la derogación de los artículos 15, 16, 17 y 19 de la ley 11 y de la ley 68.
14.Durante su estadía, el Relator Especial pudo observar un amplio y libre debate de ideas y opiniones. Únicamente a través de un debate de ideas sin restricciones en todos los medios de comunicación, se podrá continuar afianzando el proceso democrático.
15.Sin embargo, el Relator Especial también recibió información sobre casos y situaciones de restricciones a la libertad de expresión que constituyen una preocupación de la Relatoría, y que deben ser investigadas y oportunamente solucionadas por las autoridades. A continuación se hace referencia a estas restricciones.
MARCO NORMATIVO
16.A pesar de las reformas legales realizadas por el actual gobierno, continúa existiendo un conjunto de leyes anacrónicas que limitan el efectivo ejercicio del derecho a la libertad de expresión. Este cuerpo normativo es utilizado por algunos funcionarios públicos con el fin de acallar críticas en su contra.
17.Existen una serie de disposiciones que consagran las llamadas "Leyes de desacato". Estas leyes, entendidas como aquellas que penalizan la expresión ofensiva dirigida a funcionarios públicos, atentan contra la libertad de expresión y el derecho a la información reconocidos en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales.
18.Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que las leyes que protegen el honor de los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial les otorga injustificadamente un derecho a la protección del que no disponen los demás integrantes de la sociedad. Esta distinción invierte directamente el principio fundamental de un sistema democrático que hace al gobierno objeto de controles, entre ellos, el escrutinio de la ciudadanía, para prevenir o controlar el abuso de su poder coactivo. Si se considera que los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial son, a todos los efectos, el gobierno, es entonces precisamente el derecho de los individuos y de la ciudadanía criticar y escrutar las acciones y actitudes de esos funcionarios en lo que atañe a la función pública.
19.Asimismo, la Relatoría ha establecido en su informe anual de 1999 que el derecho a la libertad de expresión e información es uno de los principales mecanismos que tiene la sociedad para ejercer un control democrático sobre las personas que tienen a su cargo asuntos de interés público. Por consiguiente, cuando se restringe la libertad de expresión e información, se impide o limita el control de la ciudadanía sobre los funcionarios públicos y se transforma a la democracia en un sistema donde el autoritarismo encuentra un terreno fértil para imponerse sobre la voluntad de la sociedad.
20.La Relatoría pudo comprobar la existencia de la figura del desacato en varias disposiciones legales. Sin pretender hacer un análisis exhaustivo y de conformidad a la información recibida, la Relatoría considera que las siguientes normas consagran el desacato y son por lo tanto incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos: artículo 33 de la Constitución Política de la República; artículos 202 y 386 del Código Judicial; artículo 827 del Código Administrativo sobre penas correccionales; artículo 45 del Código Administrativo sobre la Administración Municipal y artículos 307 y 308 del Código Penal. En este sentido, la Relatoría apoya el proyecto de ley de derogación de leyes de desacato elaborado por la Defensoría del Pueblo de la República de Panamá.
21.Asimismo, la Relatoría pudo observar la existencia de procesos penales por injurias y calumnias iniciados por funcionarios públicos, personas públicas o particulares que voluntariamente se han involucrado en asuntos de interés público, contra comunicadores sociales. La Relatoría y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han expresado su preocupación por la utilización de estos procesos como un mecanismo para limitar la libertad de expresión.
22.La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que en los casos de injurias y calumnias contra funcionarios públicos, personas públicas o particulares que voluntariamente se hayan involucrado en asuntos de interés público, son suficientes las acciones civiles, y expresó que: " la obligación del Estado de proteger los derechos de los demás se cumple estableciendo una protección estatutaria contra los ataques intencionales al honor y a la reputación mediante acciones civiles y promulgando leyes que garanticen el derecho de rectificación o respuesta. En este sentido el Estado garantiza la protección de la vida privada de todos los individuos sin hacer un uso abusivo de sus poderes coactivos para reprimir la libertad individual de formarse opinión y expresarla."
23.De acuerdo a la información recibida, la utilización de estas normas –calumnias e injurias y desacato- ha permitido que, en ocasiones, algunos individuos sean perseguidos, hostigados y/o encarcelados por expresar sus opiniones. Esta práctica constituye la preocupación principal de la Relatoría ya que ninguna persona debe ser privada de libertad por el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión en relación a funcionarios públicos.
24.La Relatoría ha recibido información sobre algunos casos iniciados por la Procuraduría General de la Nación y otros funcionarios en contra de comunicadores sociales. Estas prácticas representan una clara limitación a la libertad de expresión. La Relatoría tuvo la oportunidad de reunirse con el Procurador y expresarle su seria preocupación al respecto. La Relatoría confía en que el Procurador encontrará otros mecanismos legales que le permitan cumplir con sus obligaciones, sin violar las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
25.La Relatoría ha recibido información acerca de la existencia del decreto de gabinete 251 de 1969 que crea la Junta Nacional de Censura y las Juntas Distritoriales y sobre Control de Espectáculos Públicos, Películas Cinematográficas, Televisión, Publicaciones y Transmisiones radiales en disco. No se ha recibido ningún comentario que indique una seria preocupación por la utilización de este decreto. Sin embargo, la Relatoría considera que esta norma puede ser utilizada en perjuicio de la libertad de expresión e inclusive constituir un organismo de censura previa, expresamente prohibida por el artículo 13 de la Convención Americana.
26.Muchas personas han expresado su preocupación por la existencia de recientes proyectos de ley en que se estaría buscando incorporar preceptos legales que fueron recientemente derogados por su incompatibilidad con la libertad de expresión. Al respecto, la Relatoría señala que toda ley debe adecuarse a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
27.De conformidad con el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Estado panameño tiene la obligación de adoptar las disposiciones legislativas o de otro carácter necesarias, si no existieren, para garantizar y hacer efectivos los derechos establecidos en la Convención Americana. Todo Estado tiene el deber jurídico de adoptar las medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones conforme al tratado, sean dichas medidas legislativas o de otra índole.
ACCESO A LA INFORMACION Y HABEAS DATA
28.La Relatoría recomendó a las autoridades la promulgación de leyes para garantizar un cumplimiento eficaz del derecho de acceso a la información y la acción de habeas data. La Relatoría celebra la voluntad del gobierno de regular la acción de habeas data y confía en que esta voluntad se mantenga para regular el derecho de acceso a la información en poder del Estado. Ambos son aspectos fundamentales para el fortalecimiento de una sociedad democrática y una amplia libertad de expresión e información.
29.Sobre este particular, la Relatoría desea expresar lo siguiente:
30.El derecho de acceso a la información en poder del Estado es uno de los fundamentos de la democracia representativa. En un sistema representativo, los funcionarios son responsables frente a la ciudadanía que confió en ellos su representación política y la facultad de decidir sobre los asuntos públicos. El titular de la información es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los asuntos públicos. Asimismo, la información que el Estado utiliza y produce se logra con fondos que provienen de los impuestos que pagan los ciudadanos.
31.Contar con procedimientos que garanticen el acceso a la información en poder del Estado contribuye al control de la gestión estatal y es uno de los mecanismos más eficaces para combatir la corrupción. La ausencia de control efectivo "implica una actividad reñida con la esencia del Estado democrático y deja la puerta abierta para transgresiones y abusos inaceptables". Garantizar el acceso a la información en poder del Estado contribuye a aumentar la transparencia de los actos de gobierno y la consecuente disminución de la corrupción en la gestión estatal.
32.Es importante destacar también que, a pesar de que el derecho de acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos, su ejercicio no es absoluto. Así, el artículo 13.2 de la Convención Americana prevé ciertas restricciones. El principio general de la publicidad de la información en poder del Estado admite limitaciones cuando existe un interés que determina la necesidad de la reserva de la información. Estas restricciones son limitadas y deben estar expresamente previstas por la legislación.
33.Un aspecto importante del derecho a la información es la acción de habeas data. Mediante este procedimiento se garantiza a toda persona el acceso a información sobre sí misma o sus bienes contenida en bases de datos o registros públicos o privados y, en el supuesto de que fuera necesario, actualizarla o rectificarla. Esta acción adquiere una importancia aún mayor con el avance de nuevas tecnologías. Con la expansión en el uso de la computación e Internet, tanto el Estado como el sector privado tienen a su disposición en forma rápida una gran cantidad de información sobre las personas. Paralelamente, la cantidad y velocidad en las comunicaciones, hace más importante la existencia de canales concretos de acceso rápido a la información para modificar información incorrecta o desactualizada contenida en los bancos de datos electrónicos.
34.Además del reconocimiento del derecho de acceso a la información en poder del Estado y de la acción de habeas data, es fundamental que se disponga de un procedimiento rápido y eficaz para que estos derechos sean ejercidos en su plenitud. Deben eliminarse las trabas administrativas que en muchos Estados obstaculizan la obtención de la información y deben implementarse sistemas de solicitud de información de fácil acceso, simples y de bajo costo para el solicitante. De lo contrario, se consagraría formalmente una acción que en la práctica no contribuye a facilitar el acceso a la información.
35.Dentro de este análisis provisorio sobre la libertad de expresión en Panamá, la Relatoría no puede dejar de mencionar que la pobreza y la marginación social en que viven amplios sectores de la población, afecta la libertad de expresión, toda vez que esas voces se encuentran postergadas; con difícil acceso al debate amplio de ideas y opiniones, y limitadas para acceder a la información necesaria para lograr desarrollarse equitativamente dentro de una sociedad democrática.
36.De igual manera, la discriminación de la mujer y los pueblos indígenas atenta contra la libertad de expresión; su marginación de los espacios públicos de discusión implica privar a la sociedad de escuchar a sectores mayoritarios de la población. La libertad de expresión de los individuos encuentra en los medios de comunicación masiva y en la participación política activa a un mecanismo para lograr que las fuertes desigualdades en que se encuentran numerosos sectores de la población tengan un espacio que facilite la búsqueda de soluciones dentro de un contexto democrático.
37.En pocas oportunidades durante su visita la Relatoría fue informada por la posible existencia de una tendencia monópolica en la propiedad de los canales de televisión. Si bien la Relatoría considera que esta práctica no pareciera ser un problema serio en la actualidad en Panamá, desea expresar que la existencia de prácticas monopólicas en los medios de comunicación tanto en el ámbito de la televisión como también de la radio o la prensa escrita, no es compatible con el libre ejercicio del derecho a la libertad de expresión en una sociedad democrática. Es deber de los Estados garantizar igualdad de oportunidades para acceder a las concesiones de frecuencias de radio y televisión. Al respecto la Corte Interamericana ha establecido: "Son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas."
38.Asimismo, la Relatoría quiere expresar a los empresarios de los medios de comunicación la importancia de que se contemplen políticas que mejoren las condiciones de los comunicadores sociales. Estos son el primer y principal eslabón en la cadena de las comunicaciones. Las condiciones laborales inadecuadas son un impedimento a sus funciones, que repercute negativamente en el derecho a la información de todos los ciudadanos panameños. Es recomendable que los medios de comunicación cuenten con programas de capacitación a los comunicadores sociales. Durante esta visita, la Relatoría fue informada en reiteradas oportunidades sobre la difícil situación en la que se encuentran los trabajadores de los medios de comunicación.
39.Varias personas expresaron su rechazo a lo que denominaron un ejercicio "excesivo o abusivo de la libertad de expresión." La Relatoría recibió información sobre la utilización de algunos medios de comunicación como instrumentos para defender intereses personales, económicos o para desprestigiar el honor de las personas, sin comprometerse con la verdad y en perjuicio del derecho a la información del pueblo panameño. Frente a la seriedad que merecen estas acusaciones, la Relatoría recuerda a todas aquellas personas relacionadas con los medios de comunicación, que la credibilidad está ligada al compromiso con la verdad, imparcialidad y equidad. Cuando intereses distintos al compromiso con la verdad influencian indebidamente la información, se perjudica a toda la sociedad y se pone en peligro la consolidación del sistema democrático.
40.La Relatoría expresa que queda a disposición de las autoridades panameñas y de la sociedad civil con el fin de realizar de manera conjunta actividades de promoción y difusión del derecho a la libertad de expresión.
41.Finalmente, la Relatoría, con el ánimo de cooperación que han expresado las autoridades, desea hacer las siguientes recomendaciones preliminares:
1.Que el compromiso, adquirido por el gobierno, de derogar todas aquellas normas que consagran la figura del desacato, se concrete lo antes posible.
2.Que se revise la legislación sobre calumnias e injurias dirigidas a funcionarios públicos, personas públicas o particulares que se involucren voluntariamente en asuntos de interés público, con el fin de avanzar progresivamente hacia su despenalización.
3.Que se considere la promulgación de leyes sobre acceso a la información en poder del Estado.
4.Que se considere la promulgación de una ley que regule la acción de habeas data.
5.Que se considere revisar y en su caso derogar el decreto de gabinete número 251 de 1969.
6.Que se efectúen campañas de promoción y protección del derecho a la libertad de expresión.
El Relator Especial para la Libertad de Expresión continuará observando e informando sobre el estado de la libertad de expresión en Panamá y colaborará para buscar mecanismos que promuevan la plena vigencia de ese derecho de acuerdo a los estándares internacionales.
Santiago A. Canton
Relator Especial para la Libertad de Expresión
Ciudad de Panamá, 14 de Julio de 2000