4. Alcances de la forestación en Uruguay

El análisis de los mercados internacionales, en términos generales y para productos específicos, sugiere que las perspectivas a mediano plazo son particularmente alentadoras para la inserción de nuevos productores, obviamente bajo ciertas condiciones. En un escenario conformado por mercados dinámicos, crecientes niveles de demanda para determinados productos y condiciones de severas restricciones en la oferta maderera, está cobrando creciente relevancia el suministro de países cuya madera proviene de plantaciones y cuya capacidad de procesamiento de esta materia prima se desarrolla respetando criterios de competitividad a nivel internacional.

El escenario internacional ha sido receptivo a la aparición de algunos actores a los que se suele referir como "países forestales emergentes". Países como Nueva Zelandia, Sudáfrica, Chile y Brasil pertenecen a esta categoría, esencialmente debido a la alta productividad de sus tierras forestales y sus ventajas comparativas para implantar cultivos de rápido crecimiento. En otras palabras, la condición forestal de un país está dada por la productividad, accesibilidad y composición botánica de su recurso antes que por la magnitud de su superficie. Ello es importante a la hora de analizar las condiciones de Uruguay, país con indudables ventajas naturales para el desarrollo de un sector forestal pero cuya forestación a un ritmo significativo es todavía reciente y demandará cierto tiempo para alcanzar magnitudes relevantes a nivel mundial. Si se afianza el proceso de forestación en el país y éste se ve acompañado del desarrollo en paralelo de los servicios y la industria que requiere o permite, todo lleva a pensar que Uruguay se integrará en un futuro no muy lejano a esta categoría de países forestales emergentes.

La política forestal que viene ejecutando el gobierno desde fines de la década pasada ha tenido como resultado una intensificación del ritmo de forestación. La evolución de este proceso y las principales características de la situación actual han sido presentados en un documento reciente, elaborado por la Dirección Forestal con la cooperación técnica de la Comisión de las Comunidades Europeas²³. Este documento, que se basa en datos actualizados a diciembre de 1994, conforma la sustancia de la siguiente sinopsis.

²³ Programa de Cooperación entre la Comisión de las Comunidades Europeas y la República Oriental del Uruguay en el Sector de la Planificación Forestal, Diagnóstico sectorial y primeras líneas de acción para la ejecución del plan forestal. Informe del seminario realizado en Montevideo el 10 de noviembre de 1995, Dirección Forestal/MGAP, CETA, CIRAD.

Hoy en día, la superficie boscosa del país cubre 982.000 ha, de las cuales el 38% corresponde a bosques artificiales. De estos últimos, 164.138 ha fueron forestadas con fines industriales en tanto que el resto son plantaciones para protección costera y servicio de la actividad agropecuaria²⁴ (Gráfica I.8).

²⁴ Cabe precisar que una parte no determinada de estos bosques está siendo utilizada para fines industriales sin haber sido registrada como tal, debido a que su forestación tuvo lugar bajo una legislación anterior que no requería la presentación de un plan de manejo o porque su objetivo inicial no era el uso industrial.

De las cerca de 165.000 ha que fueron registradas con fines industriales, el 81% fue forestado en el marco de la actual política forestal. Es decir que el ritmo anual promedio de forestación se elevó de menos de 2.500 ha/año en el período 1975-1988 a algo más de 27.300 ha/año en los últimos seis años. Como se observa en la Gráfica I.9, la tendencia fue consistentemente al alza en este período, alcanzándose 40.000 ha en 1993 y un nivel parecido el año siguiente.

Gráfica I.8 - Superficie boscosa del Uruguay, 1994 (ha)

Fuente: Dirección Forestal, División de Planeamiento y Estudios.

Gráfica I.9 - Superficie anual forestada con fines industriales, 1975-1994

Datos actualizados a noviembre de 1994.

Fuente: Dirección Forestal, Planeamiento y Estudio (Bosques naturales: Carta Forestal; bosques artificiales con fin industrial y plan de manejo: Registro de bosques: bosques artificiales protectores, de servidos y otros: Carta Forestal y Registro de Bosques).

Este proceso fue respaldado por un marco legal de promoción de la forestación artificial y protección del bosque nativo (Ley 15939 del 28 de diciembre de 1987), dentro del cual el gobierno estableció un Plan de Forestación con una meta inicial de 200,000 ha. Los incentivos que determinaron la referida ley y sus decretos reglamentarios consisten esencialmente en: (i) la exoneración de todo tipo de tributos a la superficie cubierta por bosques, (ii) el reintegro parcial de los costos de forestación, (iii) el acceso a líneas de crédito especiales (plazos, tasas de interés) para la forestación y (iv) la exoneración de aranceles a la importación de bienes de capital e insumos para empresas que utilizan madera nacional o desarrollan actividades compatibles con los fines generales de la política forestal. En cuanto a la protección del bosque natural, se autoriza únicamente las cortas que no afectan el papel protector de fauna, suelos y agua de estos bosques nativos, y se efectúa un control para limitar la corta ilegal.

Los suelos de prioridad forestal fueron determinados de tal forma que su uso para la forestación no compitiera con las producciones agropecuarias tradicionales del país. De acuerdo con los criterios fijados para el otorgamiento de los incentivos, las plantaciones se han concentrado en pocos géneros y especies que manifiestan excelentes tasas de crecimiento en el país (Eucalyptus, Pinus y Salicáceas). A nivel nacional (y también regional), predomina el Eucalyptus que cubre el 82% de la superficie total de plantaciones industriales (Cuadro I.17). Dentro de este género, destaca el E. grandis con cerca del 53% del total, seguido por el E. globulus (37%) y, en proporciones marginales, varias otras especies.

Por su parte, el Pinus representa alrededor del 15% del total implantado con fines industriales, prevaleciendo como especies el P. elliottii (45% del total) y el P. taeda (39%). La participación de las Salicáceas es marginal (menos del 3%).

Cuadro I.17 - Superficie forestada con fines industriales y plan de manejo aprobado, por región

Antes que entrar en un análisis detallado de la distribución geográfica de las plantaciones industriales, se presentan tres mapas que ilustran la intensidad de la forestación por departamento para el conjunto de géneros (Mapa 1.2), para el Eucalyptus (Mapa 1.3) y para el Pinus (Mapa 1.4).

Mapa 1.2 - Distribución territorial de la forestación (ha)

Fuente: Dirección Forestal, División Planeamiento y Estudios.

Mapa 1.3 - La forestación con Eucalyptus (ha)

Fuente: Dirección Forestal, División Planeamiento y Estudios

Mapa 1.4 - La forestación con Pinus (ha)

Fuente: Dirección Forestal, División Planeamiento y Estudios.

Las proyecciones de disponibilidad de madera que significará el proceso de forestación en curso a corto y mediano plazo (Gráfica I.10 y Cuadros 1.18 y 1.19) permiten establecer los siguientes puntos de referencia para los estudios de preinversión que se presentan más adelante:

· El escenario en cuanto a la oferta nacional de madera cambiará radicalmente ya en el muy corto plazo. En 1999 la disponibilidad de madera será la doble de la actual, para proseguir con una curva exponencial en el primer decenio del próximo siglo: en 2004 se dispondrá de más de 8 millones de m³ y en 2010 más de 9,5 millones de m³.

· La mayor parte de la materia prima disponible provendrá del género Eucalyptus (7,4 millones de n³ en el 2004 y 8,7 millones de m³ en el 2010). De acuerdo a la tendencia de plantación de los últimos años, los volúmenes disponibles de E. grandis y de E. globulus serán parecidos, con una ligera ventaja para este último.

· La distribución por especie en el caso del Pinus es favorable al P. taeda frente al P. elliottii, con una participación de más de 50% para la primera y menos de 40% en el caso de la segunda, para los dos años considerados.

· Geográficamente, de las tres regiones forestales la del Litoral aportará la mayor oferta de madera. Sin embargo, al considerar exclusivamente el Pinus, la oferta se concentrará en la región Centro-Norte. La Región Sur-Este proveerá casi exclusivamente madera de Eucalyptus.

Gráfica I.10 - Estimación de la disponibilidad futura de madera, 1995-2010

Obs.:

1. Corresponde a la superficie forestada con fines industriales hasta 1994 y estimada en 40.000 ha/año para el quinquenio 1995-2000.

2. Incrementos Medios Anuales (IMA) considerados: (i) para Eucalyptus, 28 m³/ha/año en el Litoral y el Sureste, 32 m³/ha/ano en el Centro Norte; (10 para Pinus, 20 m³/ha/año en el Litoral y Sur Este, y 23 m³/ha/año en el Centro Norte.

3. Rotaciones consideradas: para Eucalyptus, 10 años con dos rebrotes. Para Pinus, 20 años, con tres rateos (años 5,10 y 15).

Fuente: Dirección Forestal, División de Planeamiento y Estudios.

Cuadro I.18 - Disponibilidad de madera con fines industriales en el año 2004

Cuadro I.19 - Disponibilidad de madera con fines industriales en el año 2010

Hasta el momento, los escasos volúmenes de madera industrial disponibles han restringido las posibilidades de desarrollo de una industria de la madera. Básicamente, se producen volúmenes limitados de pulpa y papel, madera aserrada para pallets, postes y estacas, como puede observarse de la distribución de los volúmenes anuales de madera rolliza industrial extraídos, que se presenta en el Cuadro I.20.

Existen tres plantas productoras de celulosa con una capacidad promedio de 75 ton/día y algunos proyectos para el establecimiento de nuevas instalaciones. En 1994, la producción alcanzó 29.300 ton. Desde la década del sesenta, se exportan productos derivados de la pulpa, principalmente papeles gráficos de alta calidad destinados al mercado argentino (Cuadros I.20 y I.22).

En cuanto a la industria del aserrado, existen unas 300 plantas, principalmente pequeñas y antiguas, que abastecen un 50-60% del consumo nacional de madera aserrada. La producción anual es de aproximadamente 220.000 m³ El 60% de la materia prima corresponde a Eucalyptus, el 28% a pino y el 12% a salicáceas. En 1992 empezó a tener cierta importancia relativa la exportación de madera aserrada para pallets (además de algunas piezas libres de nudos, de alta calidad y dimensiones precisas), efectuada por las empresas mayores principalmente hacia Italia y en menor escala a España, Argentina y Japón. Estas exportaciones aún no llegan alcanzar 30.000 m³/año.

Cuadro I.20 - Extracción de madera rolliza en Uruguay

Cuadro I.21 - Valor de las exportaciones de productos forestales, 1990-1994 (miles de US$ corrientes)

Cuadro I.22 - Volúmenes de exportaciones de productos forestales, 1990-1994 (m³ y ton)

Finalmente, en 1988 se inició la exportación de madera pulpable en rolo. Estas exportaciones se acercaron a los 200.000 m³ en 1994 y conformaron el 25% del valor total de las exportaciones de productos forestales. Los mercados incluyen España, Portugal, Finlandia y Marruecos.

En las condiciones de fuerte y rápido crecimiento de la disponibilidad de madera que se ilustraran anteriormente, el mercado interno sólo podrá absorber una parte de la producción. Es probable que el consumo interno de materia prima forestal aumente como consecuencia de factores tales como la instalación de plantas de celulosa o chips y un proceso de substitución de importaciones de diferentes productos de la madera. La situación actual con respecto a la dependencia de las importaciones de productos forestales está ilustrada en el Cuadro I.23 y la Gráfica I.11. No obstante, en una proporción muy importante, la producción maderera tendrá necesariamente como destino final los mercados externos. En estas circunstancias, se vuelve una prioridad considerar mejoras que podrían introducirse en los sistemas productivos para asegurar una inserción futura competitiva de Uruguay en los mercados globales. Al análisis de algunas de estas opciones de carácter generalmente técnico se dedica el siguiente capítulo.

Cuadro I.23 - Valor de las importaciones de productos forestales, 1990-1994 (miles de US$ corrientes)

Gráfica I.11 - Balance del comercio exterior de productos forestales, 1990-1994

Fuente: Banco de la República Oriental del Uruguay.

La forestación a un ritmo acelerado es un proceso reciente en Uruguay y, con excepción de la cadena papelera, sólo se ha incursionado en procesos o usos primarios de la madera de plantaciones de Eucalyptus: el aserrío a pequeña y mediana escala, la producción de postes para líneas de transmisión y la exportación de rollizos para pulpa. Estos usos no son muy exigentes con respecto a la calidad de la materia prima, ni requieren de sofisticadas tecnologías para el acondicionamiento de la misma. Sin embargo, a medida que la forestación se extiende y se intensifica se percibe una preocupación creciente entre los participantes del sector forestal y de otros sectores de la sociedad por maximizar el beneficio de la forestación, sea desde el punto de vista micro del inversor privado o desde una óptica global. Ello implica explorar nuevos destinos para el fruto de las plantaciones y, en este sentido, el capítulo anterior señaló una vasta gama de productos a los cuales los mercados internacionales parecen receptivos. La comercialización externa de productos elaborados implica enfrentar exigencias de calidad, en particular con respecto a la apariencia y la resistencia mecánica de la madera. Una variabilidad dimensional dentro de márgenes cada día más estrictos, un perfecto paralelismo entre las caras y una buena terminación superficial caracterizan también estas exigencias. Así, a diferencia de las commodities que Uruguay exporta actualmente, la elaboración de productos de mayor valor requiere de una materia prima con mayores exigencias en cuanto a su calidad. Asimismo, la producción debe conformarse a estándares internacionales no' sólo en términos cualitativos sino también con respecto a las dimensiones y otras especificaciones de los productos.

En consecuencia, antes de abordar el análisis de proyectos de inversión orientados a la exportación de productos cuyos procesos productivos en general no se encuentran desarrollados en el país, corresponde indicar diferentes condiciones básicas para poder aplicar con éxito estos procesos a la materia prima proveniente de plantaciones de Eucalyptus, género reconocido como de difícil tratamiento. Estas condiciones se refieren a la necesidad de aplicar determinadas técnicas tanto silviculturales como industriales para asegurar un rendimiento rentable en la conversión de la materia prima en productos vendibles. Conviene también tener presente la relevancia de desarrollar e implantar un sistema nacional de normalización para los productos de la madera que el Uruguay es susceptible de elaborar y exportar. A estos temas se dedica el presente capítulo.