H.7.1 Elementos de la estrategia actual
H.7.2 Alternativas y consecuencias
H.7.3 Mecanismos para implementación
En diferentes documentos nacionales, como son las estrategias para el desarrollo nacional y el plan operativo anual (DGPA, Estrategia para el Desarrollo Nacional, 1970-1980; MPPE, Plan Operativo del Gobierno Nacional para 1974; Naciones Unidas, Estrategia de Desarrollo Regional a Mediano y Largo Plazo), el Gobierno expone una serie de políticas que redundarán en el desarrollo socio-económico de las diferentes regiones del país.
El área oriental, que ha estado prácticamente marginada al desarrollo del país, será beneficiada por estas políticas.
i. Redistribución del ingreso
Darién es la provincia que tiene el ingreso más bajo, con sólo el 0.3 del 1% del ingreso nacional. El ingreso per cápita también es el más bajo; representa entre el 20 y el 25% del promedio nacional, lo que la coloca como la provincia más pobre del país. Su distribución del ingreso, sin embargo, no es tan mala como en otras provincias agrícolas atrasadas (G. Sahota, 1972, cuadro 2). El ingreso per cápita a nivel nacional para 1970 se estimó en B/. 625; el ingreso per cápita estimado para Darién alcanzaba sólo a B/. 145, esto es alrededor de la quinta parte del promedio anual.
La política de distribución del ingreso tiene como meta que los sectores de la población más marginada en todo el territorio nacional se incorporen y participen del proceso de desarrollo en sus aspectos económicos, sociales, políticos y culturales.
ii. Eliminación de la pobreza
La enorme mayoría de la población de la región oriental presenta niveles de pobreza extremadamente altos. Casi dos tercios de la población vive en distritos de tentó crecimiento económico, lo que confiere a toda la región una escasa dinámica económica. El 94.3% de la población vive en distritos de pobreza máxima (MPPE, Radiografía de la Pobreza).
El enfoque orientado a alinear los contrastes entre las regiones rezagadas del país no debe homogenizar totalmente la condición de sus poblaciones. Diferenciando entre los distintos grupos de edad, se sabe que los grupos de menor edad y aquellos que recién se incorporan a la fuerza de trabajo presentan las mayores posibilidades de convertir la inversión en un incremento positivo y productivo. Todo progreso realizado en el campo educativo o en actividades de aprendizaje laboral redundan en una mejor adaptación de estos grupos en el mercado del trabajo.
Las inversiones en el sector salud redundan también en beneficio de la población, ya que estos beneficios aparecen como fundamentales en el mejoramiento de las condiciones sanitarias de la población que llevan hacia un mejoramiento y ampliación de la fuerza de trabajo. En este sentido, se puede ver que la población que es acompañada en su crecimiento por una política nutricional adecuada y por atención médica presenta mejores posibilidades de incremento de su productividad.
La localización de la infraestructura social y sus servicios en regiones rezagadas actúa como factor de contención de población en esas mismas áreas.
Se contemplan medidas de seguridad social como complementaria de estos sectores que tenderían a crear un medio apto donde se desenvuelvan las actividades consideradas prioritarias. Una distribución ecuánime de servicios como complementaria a una política adecuada de creación de fuentes de trabajo tiende a crear mayores oportunidades de empleos distribuidos equilibradamente en el país.
iii. Descentralización y participación popular
Para lograr la descentralización del gobierno central, se pretende: elaborar planes provinciales, distribuyendo racionalmente los recursos físicos y humanos de acuerdo con las necesidades prioritarias que han de satisfacer a cada sector dentro de la provincia, tanto en lo que concierne al presupuesto de funcionamiento como al presupuesto de inversiones; realizar seminarios de información y capacitación de los miembros de las Juntas Técnicas para la elaboración de los planes provinciales y fortalecer el sistema de planificación a nivel provincial, mediante la designación de más planificadores provinciales del Ministerio de Planificación y Política Económica que actúen como asesores y coordinadores de las Juntas Técnicas de los Consejos Provinciales de Coordinación.
iv. Integración nacional
Implica alcanzar una situación en que los principales atributos nacionales (ingreso per cápita, nivel de educación, esperanza de vida) se produzcan de una manera similar, cualquiera sea la participación que se haga del espacio nacional (regiones, provincias, distritos). Mediante el logro del objetivo de la integración nacional se cumple simultáneamente con el propósito de reducir el flujo de migración hacia la región metropolitana, ya que una verdadera integración nacional tendería a reducir los desniveles de salarios por área expandiendo geográficamente las oportunidades de educación. La integración nacional comprende:
a) Integración física. Se refiere al logro de una adecuada y similar accesibilidad entre todos los puntos del territorio, y su logro se vincula a la densidad, penetración y calidad de la red de transporte y comunicaciones.b) Integración económica. Se refiere al logro de una situación en la cual la rentabilidad o retorno marginal de los factores productivos es independiente de su localización geográfica, y por lo tanto resulta sensiblemente similar en cualquier parte del país. Para que esto sea posible se requiere obviamente un alto grado de integración física que permita el movimiento fluido de recursos, bienes, personas y comunicaciones sobre todo el territorio nacional.
c) Integración social. La integración social implica lograr una situación en la que el nivel de participación activa y pasiva de los individuos sea similar independientemente de la región que habitan. La participación activa se refiere al grado de envolvimiento de las personas en el proceso político de toma de decisiones, en tanto que la participación pasiva se relaciona con los niveles de ingreso, educación, salud y vivienda de la población.
d) Integración política. La integración política implica lograr que el nuevo régimen de gobierno instituido por la Constitución de 1972, y que significa fortalecimiento de las posibilidades de participación popular y de administración local se consolide cada vez más, a fin de que sirva de vehículo principal de la participación de todos los individuos en el mecanismo de toma de decisiones y de elección de autoridades.
v. Concentración de la población dispersa
Esta política ha sido incluida bajo el rubro del desarrollo rural integrado, que significa concentrar a la población rural diseminada mediante la estructuración de un sistema jerarquizado e interconectado de centros rurales; esto tiene el objeto de facilitar y reducir los costos de la prestación de servicios sociales básicos, tales como salud, educación, vivienda y otros; facilitar la incorporación de los campesinos a la economía monetaria de intercambio mediante la localización adecuada de la infraestructura de mercadeo, modernizar las actitudes, valores y pautas de conducta de la población rural mediante una concentración que facilite el intercambio de ideas y la convivencia social; facilitar el proceso de participación popular a nivel de localidades básicas y reducir el costo de la integración física del territorio. El gobierno ya ha comenzado a concretar esta política.
Los instrumentos principales de esta política son:
a) Selección de áreas. Se usarán tres criterios: En primer lugar la dispersión de la población, puesto que una de las metas a alcanzar es la reestructuración del espacio. Los datos básicos para aplicar este criterio son la densidad de población por distrito, su distribución en términos de clase de tamaño de los lugares poblados y su ubicación espacial. En segundo lugar puede considerarse el nivel de pobreza, y luego debe considerarse la posibilidad real de desarrollar proyectos agropecuarios o agroindustriales rentables en el área en cuestión sobre la base de los recursos naturales existentes.b) Construcción de villas. Después de la selección de áreas será necesario fortalecer la infraestructura de algún lugar poblado.
c) Equipamiento de educación. Sobre la base de la población del área deberán definirse las facilidades educacionales que se instalarán en el lugar central.
d) Equipamiento de salud. Deberán definirse las necesidades físicas y el tipo de prestación médica y paramédica que se otorgará en cada lugar central de las áreas de desarrollo rural integrado.
e) Equipamiento de asistencia técnica. Uno de los propósitos básicos de la política de desarrollo rural integrado es justamente facilitar la extensión y la prestación de asistencia técnica a los agricultores, particularmente a aquellos que menos acceso tienen a las fuentes de tecnología agropecuaria. Por esta razón es preciso definir cuidadosamente el equipamiento necesario de asistencia técnica a ser provista en cada área. La asistencia técnica debe incluir experimentación, extensión, demostración, seguimiento y control en el uso de técnicas de manejo y asistencia financiera.
f) Equipamiento de comercialización. Esta política deberá contemplar la instalación de facilidades físicas de almacenaje en el área. Se trata de garantizar a los productores condiciones por lo menos iguales a las prevalecientes en mercados establecidos.
g) Reforma Agraria. Una modificación al régimen de propiedad de la tierra no sólo debe buscar una distribución más justa de tenencia sino también garantizar que cada nueva unidad de propiedad contenga una parte de tierra de buena calidad agropecuaria.
vi. Fortalecimiento de centros de crecimiento y servicios
La política de fortalecimiento de centros de crecimiento y de servicios es un conjunto multisectorial de políticas, y se iniciará mediante programas tendientes a:
a) Dotar a dichos centros de facilidades adecuadas de infraestructura, tales como agua, alcantarillado, energía eléctrica, vivienda, centros educativos, de salud y de recreación, a fin de hacer posible la concentración y expansión de la población y de las industrias y otras actividades económicas.b) Dar incentivos y promover proyectos de inversión para el desarrollo de actividades de producción, servicios y mercadeo, a fin de generar nuevos empleos y fortalecer la base económica.
c) Fortalecer los Consejos Municipales en lo referente a recursos financieros y mejorar su administración incluyendo su planificación urbana, para que éstos contribuyan efectivamente al desarrollo.
d) Vincular los centros urbanos con sus regiones de influencia y servicios por medio de infraestructura de transporte y comunicaciones.
vii. Empleo
La creación de fuentes de trabajo y el crecimiento económico del país están íntimamente ligados, por lo que todas las políticas de carácter económico inciden en el empleo.
a. Política de empleo y de trabajo productivo
- Impulsar las inversiones públicas y privadas para aumentar la demanda efectiva de trabajo, tanto durante el período de construcción como en la etapa de operación de estas inversiones.- Concretar proyectos intensivos de mano de obra, principalmente en el interior del país, a través del programa de desarrollo regional y de incentivos a la inversión en los polos urbanos de desarrollo.
- Revisar la legislación que incentive la inversión a fin de que no lo haga en detrimento del uso de tecnologías intensivas en mano de obra.
- Dar especial atención al fortalecimiento de la industria de la construcción acelerando los proyectos públicos y vitalizando la contribución del sector privado.
- Fortalecer el turismo y actividades conexas, como la artesanía.
- En las áreas rurales, aumentar el grado y cantidad de trabajo productivo realizando obras de infraestructura y creando la organización, sistemas de mercadeo y técnicas de explotación que aumenten la productividad del sector.
b. Capacitación laboral
- Las acciones de formación en áreas rurales deben dirigirse a la mujer campesina por su factor multiplicador hacia sus hijos.- Usar medios audiovisuales en la enseñanza y capacitación.
- Adelantar estudios sobre la aplicación de la tecnología moderna al tipo de recursos y materias primas características del medio ambiente en los sectores agrícolas y de construcción.
c. Aspectos institucionales
- Ampliar las funciones del Servicio Nacional de Colocaciones en todo el país.- Estudiar los efectos laborales y de empleo que produzcan las disposiciones del Código de Trabajo, evaluando sus efectos sobre la productividad de la mano de obra.
- Mejorar la recopilación y presentación de estadísticas laborales, en especial sobre la disponibilidad y necesidad de recursos humanos a través de la Comisión Nacional de Recursos Humanos.
viii. Educación
Dentro de este sector, los propósitos de la reforma educativa incluyen:
a) Continuar la extensión de los servicios de educación formal a los sectores de la población que padecen algún grado de deficiencia de la misma.b) Adecuación de las escuelas rurales a los programas de concentración de la población rural.
c) Intensificación de los programas de alfabetización y educación de adultos.
d) Ampliar el alcance de los programas de otorgamiento de becas y crédito a estudiantes que requieren de esta asistencia para aprovechar las oportunidades de educación que se ofrecen.
e) Intensificar los programas de mejoramiento de la capacitación del personal docente en todos los niveles y modalidades de la enseñanza, conforme a los requerimientos del sistema educativo dentro del marco de los planes de desarrollo.
f) Intensificar el aprovechamiento de la radio, televisión y otros medios tecnológicos modernos aplicables a la educación.
g) Impulsar la educación vocacional agrícola e industrial para ocupaciones en los sectores más dinámicos en cuanto a producción y a generación de empleo en el país, en las cuales hay escasez de mano de obra.
h) Intensificar la adecuación de los programas de estudios a las modalidades de formación que se requieren para el recurso humano en la empresa del desarrollo nacional.
j) Fortalecer los vínculos para entregar las fuerzas e instituciones de la comunidad al proceso educativo.
H.7.2.1 Población existente
H.7.2.2 Población nueva en el área
Como se ha podido apreciar se presentan los lineamientos más importantes de una estrategia de desarrollo social que abarca todos los componentes de mejoramiento del nivel de vida de la población; éstos son: educación, salud, consumo de alimentos y nutrición, vivienda, seguridad social» empleo y condiciones de trabajo, recreación y derechos humanos. Además existen políticas definidas en cuanto al enfoque estratégico para lograr sus objetivos para el desarrollo social, como por ejemplo distribución del ingreso y participación popular. Sin embargo, en la mayoría de los casos estas políticas no han sido definidas de acuerdo con las características específicas de las diferentes regiones del país. En este caso hay que tomar en cuenta una serie de factores muy particulares a la región oriental, entre ellos los siguientes:
- Baja densidad de población y extrema dispersión de la misma.- Provincia fronteriza con uno de los departamentos más atrasados de Colombia.
- Heterogeneidad cultural y étnica de la población.
- Medio ambiente potencialmente rico, pero que tiene un equilibrio ecológico delicado con una serie de factores desconocidos.
- Atraso en las condiciones económicas y sociales comparado con el resto del país.
Del análisis de estos factores se pueden derivar unos principios básicos que deben regir en cualquier estrategia de acción positiva que se proponga para desarrollar el área. Estos principios pueden resumirse en los términos siguientes: a) aumento de la población a través de inmigración; b) concentración o nuclearización de la población actual; c) medidas de control de la inmigración colombiana; d) respeto a costumbres y derechos ajenos y compatibilización de aspiraciones de los grupos humanos; e) investigación previa y cautela para no provocar cambios negativos irreversibles en el medio, y f) aumento del nivel social.
Parece justo que la población existente en la región sea efectivamente la que se beneficie a través de la apertura de la Carretera Panamericana, y de los proyectos identificados durante este Proyecto de Estudio, ya que vive en una situación de desventaja comparada con la mayoría del resto de la población del país.
Es cierto que habrá una aceleración de cambios experimentados por los actuales moradores de la región, para los cuales no están del todo preparados. Se supone que estos cambios serán positivos, pero al mismo tiempo hay muchos imprevistos y se notan además actitudes diferentes hacia la carretera por parte de los diferentes grupos humanos.
Los colonos del oeste de Panamá son los que mayor interés tienen en la Carretera, ya que este medio de transporte es al que están más acostumbrados y en el cuál tienen más confianza. También están muy conscientes de las mayores facilidades que tendrán para sacar sus productos agropecuarios.
En cambio entre los darienitas se nota cierta ambivalencia y hasta apatía hacia la carretera, y esto ha quedado demostrado por su relativamente poca participación en los trabajos de construcción. Este grupo ha sido el más propenso a emigrar hacia la capital, y es muy posible que este movimiento emigratorio se vea intensificado por motivo de un medio de transporte más conveniente.
Entre el grupo indígena hay una honda preocupación entre los líderes chocoes por el porvenir de su pueblo. Actualmente se encuentran bajo una serie de presiones que les han obligado a cambiar sus sistemas tradicionales de trabajar la tierra; cada día tienen que afrontar situaciones nuevas y entrar en contacto con grupos con costumbres y actitudes diferentes, quienes muchas veces aprovechan la ignorancia del indio y de su reducida capacidad para discutir en el ámbito nacional.
i. Comunicación
La experiencia ha mostrado que en una situación donde obras de la envergadura de la Carretera Panamericana tienen un impacto fuerte sobre el complejo que constituye "el estilo de vida" de la población del área, se puede disminuir el choque producido y algo de los efectos negativos sentidos por esa población a través de un sistema de información sobre los cambios venideros. Por lo tanto sería recomendable una serie de actividades en el campo de información y comunicación, que podrían ser las siguientes: Reuniones del Consejo Provincial de Coordinación para promover la diseminación de esta información a través de las reuniones de las Juntas Comunales y Locales; campañas de información por la radio, y ampliación del sistema educativo.
Una campaña en este sentido estaría muy a tono con las políticas esbozadas en la estrategia de desarrollo social, ya que promovería la colaboración pueblo-gobierno, fomentando tanto la participación popular como el conocimiento de la realidad nacional, y por extensión la integración social nacional.
ii. Integración social
Del análisis de los grupos humanos de la región y de las relaciones étnicas se ha podido concluir que el grupo que está en mayor desventaja y menos preparado para enfrentar los cambios lo componen los indios chocoes. Para hacer frente a esto se requiere una serie de medidas especiales dirigidas hacia los indios, por una parte, y por otro lado sería conveniente una mayor educación de los grupos no indígenas para tratar de cambiar las actitudes a veces negativas o de desprecio, que resultan de una especie de colonialismo interno practicado sobre los habitantes originales de América.
Actualmente se encuentra trabajando una Comisión del Gobierno para definir la política indígena, cuyos términos de referencia incluyen: los chocoes del Darién, los cunas de la Comarca de San Blas, los guaymíes de Chiriquí, Veraguas y Bocas del Toro. Algunos lineamientos de una política indígena se basan en varios artículos de la Constitución Política de 1972:
Art. 83: Las lenguas aborígenes serán objeto de especial estudio, conservación y divulgación y el Estado promoverá programas de alfabetización bilingüe en las comunidades indígenas.Art. 85: El Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, realizará programas tendientes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada una de sus culturas y creará una institución para el estudio, conservación, divulgación de las mismas y de sus lenguas, así como para la promoción del desarrollo integral de dichos grupos humanos. Art. 102: El Estado desarrollará programas de educación y promoción para los grupos indígenas, ya que poseen patrones culturales propios a fin de lograr su participación activa en la función ciudadana.
Además dice en el capítulo sobre régimen agrario, que trata sobre el uso de tierras, mercadeo, organización de la producción, etc.:
Art. 116: El Estado garantiza a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. La ley regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohibe la apropiación privada de tierras.
De todos los campos de desarrollo social, la educación es lo que puede ayudar al indígena a situarse en una posición de igualdad con el resto de la población. Actualmente la gran mayoría de la población adulta es analfabeta, y aunque hay escuelas en muchos pueblos indígenas, todavía hay una baja asistencia escolar y problemas serios de repeticiones y fracasos causados en parte por las dificultades que tienen los niños con el idioma español. Lógicamente se ven dos caminos que se pueden seguir simultáneamente para superar esta situación: promoción y capacitación de maestros indígenas, y alfabetización entre los adultos.
Las actividades de este tipo entre la población indígena obviamente no excluyen programas que cubran a toda la población darienita. En este sentido sería aconsejable que las comunidades indígenas participaran en el diseño y ejecución de dichos programas, para lo cuál existe ya una gran disposición por parte de ellas, como se nota de manera consistente entre los temas tratados en los Congresos Regionales.
iii. Empleo y actividades económicas
Son varios los mecanismos que se pueden emplear para afianzar y consolidar la situación económica de la población actual. Uno de los más importantes y una necesidad urgente en vista de la perspectiva de un flujo considerable de personas nuevas hacia la región sería la titulación de tierras. Hasta ahora la falta de títulos legales no ha presentado mayor problema por la existencia de una frontera agrícola en expansión, pero esa época está desapareciendo rápidamente.
También se debe promover una reorganización de la producción para que sea llevada a cabo en grupo de tipo cooperativa, con una tecnología apropiada, para que la introducción de mecanización agrícola no resulte en una disminución de la demanda de mano de obra.
En cuanto a los nuevos empleos a ser creados por los proyectos, valdría la pena hacer un esfuerzo para llenar estos puestos entre la población actual; habría que mantener flexibilidad en la política de empleo, pero podría ser interesante instalar un servicio de colocaciones en la región para informar sobre oferta y demanda de mano de obra. Es muy posible que una de las razones por la reducida participación de los darienitas en los trabajos de construcción de la Carretera Panamericana en Santa Fe sea que la oficina de reclutamiento está en la ciudad de Panamá.
Otro aspecto de la política de empleo que tendría repercusiones muy positivas en la coyuntura social sería una mayor incorporación de la mano de obra femenina. Se ha visto en el análisis de la estructura de la población que hay una escasez relativa de mujeres en la provincia de Darién, y además que un tercio de las mujeres emigrantes son económicamente activas. En la medida posible se debe promover el empleo de las mujeres que son potenciales emigrantes. Además se nota una preocupación de las mujeres, especialmente en áreas más urbanizadas, para tener cursos de capacitación y para incorporarse a la fuerza laboral. De adoptarse esta política habría repercusiones beneficiosas en la economía familiar, mayores incentivos para lograr un nivel educativo más alto, postergación de la edad de unión o matrimonio, mejor salud de la mujer, etc.
iv. Educación
Como ya se ha dicho, se están expandiendo las facilidades educativas en el Darién con un programa de construcción escolar, escuelas de producción, y con la construcción de una nueva escuela secundaria en La Palma. Sin embargo es conveniente recalcar la importancia de este sector, y de acuerdo con las áreas de concentración de actividades identificadas a través de este Proyecto, planificar la ubicación de planteles con una gama de facilidades más completas, que pueden servir no sólo a la población en edad escolar sino constituirse en centros educativos para toda la población.
Son tres las vías a través de las cuales se podrá ver aumentada la población en la Región Oriental, parte del crecimiento vegetativo: colonización espontánea sin orientación; colonización dirigida, y colonización semidirigida.
Hasta ahora en el Darién se ha visto únicamente la primera vía; en Chepo, en cambio, se ha visto una combinación de colonización espontánea y dirigida por el traslado de los habitantes del área del embalse del río Bayano. A continuación se discuten las conveniencias y desventajas de las tres vías, a fin de ayudar a orientar las decisiones que se tomen al respecto para el desarrollo armónico de la región oriental.
i. Colonización espontánea sin orientación
La experiencia de la construcción de carreteras a través de áreas previamente aisladas, tanto en Panamá como en el resto de América Latina ha demostrado que atrae a pequeños agricultores que buscan tierras y una vida mejor. Por lo general estas personas disponen de características positivas en el sentido de que tienen iniciativa, están dispuestas a tomar riesgos y además muchas veces disponen de algún capital u otros recursos con los cuales pueden mantenerse durante los primeros años. Estas características positivas son las que han demostrado casi todos los colonos que se encuentran actualmente en el Darién y a lo largo de la Carretera en el distrito de Chepo.
Sin embargo, una colonización espontánea sin ninguna orientación también puede tener resultados negativos, como por ejemplo: a) la destrucción de recursos forestales que deberían ser aprovechados en el mercado o dejados para conservación o para formar la base de una industria forestal; b) la destrucción de recursos de fauna y pesca, que hubieran tenido potencial para el turismo o un aprovechamiento controlado; c) la extensión del sistema de latifundio; d) la extensión de minifundios de subsistencia; e) la destrucción de los suelos por la falta de conocimiento de los colonos; f) injusticia para los colonos, ya que la falta de orientación sobre el uso del suelo y otras técnicas puede llevarlos al fracaso; g) sistemas de cultivo que corresponden al ambiente del lugar de origen que no son necesariamente los más apropiados en el ambiente nuevo; h) un alto grado de dispersión de los colonos, lo cuál hace difícil y costoso proveerlos de servicios sociales básicos.
La Ley No. 71 de 20 de septiembre de 1973 señala que el Gobierno ha tomado una decisión con respecto al uso de las tierras a 8 km de cada lado de la Carretera Panamericana, así que se está previendo el control de colonización por lo menos en esa faja de tierra.
ii. Colonización dirigida
Esta vía podría parecer la más atractiva, ya que en principio permite una planificación integral que incluya: selección del sitio; selección de los colonos y su preparación; preparación del sitio; selección de las actividades productivas que se llevarán a cabo; distribución de tierras; elegibilidad para conseguir tierras; disponibilidad de crédito; organización de cooperativas; división de tiempo entre parcelas individuales y parcelas colectivas; dotación de servicios; previsión de transporte y comunicaciones; mercadeo, y administración del proyecto (Nelson, 1973).
Sin embargo presenta una serie de inconvenientes, ya que los beneficios netos de asentamientos de este tipo dependen mucho de las preferencias, motivaciones y capacidad de los asentados, y de la capacidad de las instituciones de apoyo de proporcionar todos los servicios requeridos. Además, en el proceso de reclutamiento y selección puede ser necesario ofrecer incentivos que irían desde pagar los gastos de transporte y garantizar tierras hasta cubrir los gastos de los asentados mientras no empiecen a producir; esto representa una erogación que correspondería al Estado, mientras que en el caso de colonos espontáneos ellos mismos cargarían con estos gastos. También podría haber conflictos entre los asentados, que aparentan tener aseguradas todas las facilidades necesarias, y los habitantes actuales, quienes tienen que contar con sus propios recursos o recibir ayuda estatal limitada. En un estudio comparativo de colonos espontáneos y dirigidos en Caquetá, Colombia, se descubrió que había mayor eficiencia productiva entre los colonos espontáneos y que había un mayor porcentaje de personas con experiencia en agricultura tropical y de personas que habían tenido su propia finca entre este grupo. Otro inconveniente de la colonización dirigida es la dependencia que se crea entre los asentados sobre el Estado, y las dificultades involucradas en traspasar la responsabilidad de manejo y administración a los colonos.
iii. Colonización semidirigida
Un programa de este tipo toma como punto de partida el hecho de que los colonos ya han venido en forma espontánea o que van a venir, y tiene como objetivo un aumento en el numero de colonos y en la producción. La intervención estatal cubre actividades tales como construcción de caminos de acceso, infraestructura social, promoción de cooperativas, programas de titulación, subdivisión y distribución de tierras no ocupadas, investigación aplicada, extensión agropecuaria y facilidades de mercadeo. Hasta cierto punto la ubicación de dichos servicios se rige por las presiones de colonos establecidos, pero también a través de iniciativas en la instalación de facilidades se da un incentivo a los colonos nuevos para que se dirijan hacia estas áreas.
Un aspecto fundamental para el futuro del Darién es la distribución racional de la población existente y futura de acuerdo con el potencial de los suelos y otros recursos naturales; en este sentido se necesitaría divulgación sobre áreas abiertas para colonización y el tipo de cultivos más apropiados, y métodos de control sobre lugares de colonización. Entrarán en esta política de colonización semidirigida las decisiones sobre áreas de concentración de actividades, las cuales podrían proveer oportunidades de empleo en el campo no agrícola.
Una característica de mucha importancia de los agricultores en el Darién, que se encuentra entre todos los grupos humanos es que la gran mayoría comercializa por lo menos una parte de su producción.
Entre los colonos se encuentra el deseo de vender sus productos, a tal punto que a veces venden hasta los que tienen reservado para el propio consumo. Por todo ello por lo menos se puede concluir que la extensión de la frontera agrícola en el oriente de Panamá no es una simple extensión de agricultura de subsistencia y autoconsumo.
Estas tres posibles vías por las cuales se aumentaría la población de la región oriental obviamente no son mutuamente exclusivas; podría convenir una combinación de elementos de cada una. Y en la medida posible se debe tener como objetivo la integración de la población existente con la población nueva. De no ser así se vería agravada la actual situación conflictiva entre los distintos grupos humanos.
Varios ministerios tienen programas específicos dirigidos a la orientación y capacitación de las Juntas Comunales, por ejemplo el Ministerio de Gobierno y Justicia a través de su departamento de gobiernos locales y política indígena, y la Dirección General de Desarrollo de la Comunidad, DIGEDECOM. Este último cuenta actualmente con cuatro trabajadores comunales en la Provincia de Darién, de los cuales dos son a la vez representantes de corregimientos (Yaviza y Setegantí). El Ministerio de Salud tiene en la región una educadora para la salud para asesorar a los Comités de Salud. El Ministerio de Educación no tiene actualmente un programa permanente de alfabetización de adultos en la provincia, pero sí a nivel nacional, y en 1974 organizó un seminario sobre alfabetización bilingüe incluyendo a representantes de las misiones religiosas, como el Instituto Lingüístico de Verano, quienes trabajan en este campo.
El Ministerio de Desarrollo Agropecuario no tiene una presencia fuerte en la provincia, pero cuenta con una Dirección de Desarrollo Social que asesora a organizaciones de base en el medio rural. La Guardia Nacional trabaja estrechamente con las comunidades en todos los niveles a través de los guardias de sanidad. También tiene un papel importante en la promoción de la seguridad social, y conjuntamente con las autoridades de migración serán los responsables de implementar cualquier política que se decida para controlar la inmigración colombiana.
Lo que hace falta actualmente es la estructura y organización motriz que pueda llevar a una verdadera integración de todos esos esfuerzos, orientados por criterios unificados en función del beneficio de la población existente y futura. Pero se considera que aunque se tomen decisiones en cuanto a la forma de este organismo motriz, se debería aprovechar los mecanismos existentes a través del Consejo Provincial de Coordinación, ya que los problemas son urgentes y cualquier proceso de desarrollo social requiere tiempo.
Para lograr una mayor participación de las comunidades indígenas en este proceso es muy interesante el paso tomado con este propósito en junio de 1975 en la provincia de Chiriquí. Se creó un Comité de Consulta al Consejo Provincial de Coordinación, formado por el Gobernador, el Jefe de la Zona Militar, dos caciques de los indios guaymíes y uno de los representantes indígenas. Algún comité de este tipo, formalmente establecido, podría ayudar mucho para incluir a los indígenas en todos los programas que se desarrollen, proveyéndolos de mayor acceso para hacer conocer sus inquietudes.
