Pagando los Costos de los Programas de Desarrollo Infantil

Pagando los programas de desarrollo infantil

Aunque el costo de prestar servicios de atención infantil a los niños pequeños se ha estudiado en los países industrializados, hasta ahora existe poca información relativa al costo en los países en desarrollo. Tampoco se conoce el valor de los beneficios que los niños, las madres y las comunidades reciben en relación con el costo de proporcionar diferentes servicios a los niños. Por lo tanto, resta determinar el nivel óptimo de los servicios que necesitan los niños muy pequeños y la mejor manera de financiarlos.

Determinando el costo

Los gastos para los programas de desarrollo para la primera infancia se pueden dividir entre las siguientes necesidades:

Lugar. Algunos estudios han estimado que los programas basados en centros cuestan hasta cinco veces más que los programas preescolares en hogares privados, inclusive cuando existe reembolso de costos mínimos de mejoramiento de la vivienda. Es suficiente cualquier hogar que pueda proporcionar un espacio seguro, instalaciones sanitarias mínimas y una cocina.

Según un estudio reciente de seis países en desarrollo (Wilson 1995), sólo en Mauritania la mayoría de los establecimientos de atención infantil adherían a las normas del gobierno (o sea, tenían instalaciones sanitarias adecuadas, cumplían con los reglamentos de incendios y seguridad y tenían áreas de juego adecuadas adentro y afuera). En los seis países, las normas eran menos rigurosas cuando los locales se usaban para múltiples finalidades. En Colombia, se determinó que 70% de todos los locales carecían al menos de un requisito básico (electricidad, inodoro con sistema de desagüe, piso de madera u hormigón y una habitación para el trabajo con niños de un mínimo de 20 metros cuadrados (ICBF 1994), y más de la mitad fueron juzgados "en mal estado" (deficiencias en dos rubros como mínimo). Por tanto, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) está apoyando el establecimiento de centros municipales que podrían aceptar a varios grupos de madres y niños de la comunidad. En India, aunque las comunidades deben supuestamente proveer un local adecuado para un centro preescolar (ya sea construyendo uno nuevo o adaptando un edificio existente), menos del 25% de los centros preescolares en funcionamiento cuentan con instalaciones adecuadas de desecho de aguas residuales y 39% operan en estructuras semipermanentes.

Equipos (balanzas, juguetes, materiales informales para jugar, equipos audiovisuales y musicales). Si bien las necesidades de equipos varían de un programa a otro, se puede ahorrar bastante si los padres aprenden a adaptar objetos comunes y hacer juguetes didácticos con los materiales que existen en el ambiente natural del niño.
Abastecimiento de alimentos. Los alimentos son el insumo más costoso en un programa de desarrollo para la primera infancia y pueden representar hasta 40% de los costos del programa. Los alimentos suelen ser provistos por el gobierno mediante el Ministerio de Agricultura, o donantes internacionales como el Programa Mundial de Alimentos. Si bien los costos se pueden reducir haciendo participar a la comunidad en el abastecimiento de alimentos, asegurar una entrega oportuna y un suministro sostenible de suplementos alimentarios es en general difícil logísticamente. Las operaciones de cooperación, en materia de alimentos, requieren por ende supervisión permanente.
Personal (capacitación y sueldos). Algunas personas que cuidan a los niños reciben sueldos; otros se consideran voluntarios y reciben pequeños honorarios. A los voluntarios, sin embargo, no se les puede exigir tanto como a los empleados y muchos —insatisfechos con su situación— exigen el pago de sueldos.
Supervisión. La supervisión es necesaria en forma permanente para que el programa sea eficaz. El costo de la supervisión debe incluirse en las operaciones.
Evaluación. Además de vigilar la puesta en práctica de los programas, cada proyecto debe incorporar en su diseño una evaluación del impacto del programa.

Los gobiernos pueden controlar los costos si focalizan los servicios con márgenes más estrechos para que lleguen sólo a los más necesitados. Algunos han instituido medidas de participación en los costos, pagar a los "voluntarios" honorarios (en lugar de contratarlos como personal regular con beneficios y sueldos) y promovido los servicios de cuidado infantil en casas en lugar de los centros. Estas medidas, no han reducido en general los costos, tanto como se esperaba y en algunos casos han comprometido la calidad del programa.

Cuadro 10 Costo, calidad y resultados de la atención infantil

Según un estudio reciente, sólo uno de cada siete centros en Estados Unidos proporciona atención infantil de una calidad que promueva el desarrollo saludable y el aprendizaje; y, casi la mitad de los lactantes y los niños pequeños en los 401 establecimientos observados de atención infantil pasaban el día en habitaciones cuya calidad era inferior a la mínima aceptable (Helburn, Culkin y otros 1995). Como podría esperarse, además, los estados con normas menos estrictas tenían más centros de atención infantil y aulas de mala calidad. No obstante, el mismo estudio determinó que los servicios de mejor calidad cuestan, como término medio, apenas 10% más que la atención mediocre. Estos resultados indican que las inversiones moderadas —cuando se combinan con regulaciones razonables—podrían mejorar, significativamente, las intervenciones de atención infantil en la primera infancia.

La mayoría de los centros estudiados ofrecían servicios muy por debajo de las normas profesionales. Pero el estudio confirmó los resultados anteriores, que los centros que pagaban mejores sueldos atraían a personal de mejor calidad. La calidad variaba más en los rubros salarios y nivel de educación de los profesores y la capacitación especializada. Los padres no juzgaban acertadamente la calidad, tendiendo a sobrestimarla en los programas en los que asistían sus niños. El estudio determinó que la atención infantil de calidad va asociada más claramente a razones de personal calificado / promedio de niños, sueldos elevados del personal, personal bien capacitado y administradores de experiencia.

Fuente: Helburn, Culkin y otros 1995.

Financiando el programa

La mayoría de los gobiernos financian las intervenciones de la primera infancia con sus ingresos generales. La cantidad de ingresos públicos pagados por los servicios de atención infantil es indicativa de la importancia de estos servicios para el Estado —al igual que la proporción de los pagos privados refleja la importancia que estos tienen para las familias.

Las familias en los países industrializados asignan aparentemente mucha importancia a los servicios de atención infantil, que se calcula cuestan entre un cuarto y la mitad del sueldo de la madre. Aunque la proporción relativa de las contribuciones públicas y privadas varió en Bélgica, Dinamarca, Italia, y Japón, Psacharopoulos (1982) determinó que en todos estos países, ambas han aumentado lentamente con el transcurso del tiempo.

Financiamiento público y compartido. Muchos países en desarrollo otorgan importantes subsidios a los servicios ampliados de atención infantil para que estén al alcance de las familias pobres, quienes gastan casi todos sus ingresos en alimentos, vivienda y transporte. El gobierno de Colombia, por ejemplo, financia 85% de los costos de su programa Hogares Comunitarios de Bienestar, principalmente mediante un impuesto patronal fijo sobre sueldos y salarios del 2% en 1974, el cual aumentó a 3% en 1988.

Tabla 7 Los sistemas de costos compartidos en cuatro países

País y programa	Responsabilidades del gobierno nacional	Responsabilidades del gobierno local	Responsabilidades de los padres
Colombia (Hogares Comunitarios de Bienestar)	Financiar la mayoría de las actividades de los HBC.	Los gobiernos estatales y locales no hacen aportes significativos.	Pagar la mitad de los honorarios y de los aportes al seguro social del personal de los centros. Trabajar como voluntarios.
India (Servicios de Desarrollo Integral del Niño)	Financiar la mayoría de las actividades de SDIN excepto el programa de alimentación.	El gobierno estatal administra la prestación del servicio SDIN y financia el programa de alimentación complementaria.	No hacen aportes significativos.
Kenya (Educación para la Infancia Temprana)	Financiar la capacitación del personal que se encarga de cuidar a los niños.	El gobierno local proporciona y mantiene los locales del centro.	Pagar los honorarios del personal de los Centros.
Mauritania (Fondo de Bienestar Laboral ZPE)	Aportar el 10% del presupuesto de un fondo tripartito.	Los gobiernos estatales y locales no hacen aportes significativos.	Pagar las cuotas preescolares (las cuotas de los trabajadores de ZPE son más bajas que las de los trabajadores que no pertenecen a ZPE).

Fuente: Wilson 1995

La mayoría de los gobiernos nacionales comparten el costo de las intervenciones en la primera infancia con los gobiernos locales y los beneficiarios del programa (Tabla 7). El gobierno central de Kenya, por ejemplo, financia la capacitación de las cuidadoras de los niños, aunque las autoridades locales proveen y mantienen los locales para el programa preescolar. El gobierno nacional de India paga todo menos la alimentación complementaria, que es financiada por los estados. En un movimiento arriesgado e inusual, el gobernador de Santa Catarina en Brasil asumió plena responsabilidad por los programas en los centros y combinó los aportes que había obtenido, de cada sector del gobierno estatal, para establecer un presupuesto intersectorial de ayuda a los niños (Myers 1995).

Los padres pagan generalmente los sueldos de las personas que cuidan a los niños. En Colombia, los padres abonan la mitad de honorarios de las cuidadoras de los niños y la mitad de los aportes al seguro social. El gobierno de Colombia financia además un préstamo para ayudar a las madres encargadas de los hogares comunitarios (desde recién nacidos) a hacer arreglos en sus viviendas. Hasta hace poco, las asociaciones de padres eran responsables por los incumplimientos en estos préstamos, pero ante las altas tasas de incumplimiento, el gobierno ha introducido una política que hace responsable a las madres que administran los programas preescolares de reintegrar el monto del préstamo si abandonan el programa.

Tabla 8 Programas de desarrollo infantil temprano en cuatro países

País. Programa y objetivos	Beneficiarios y cobertura de servicio	Servicios	Costo anual por niño (US$)^a
India: Servicios de Desarrollo Integral del Niño (SDIN) Salud y nutrición materno-infantil Educación preescolar	2 millones de mujeres embarazadas y lactantes 11.2 millones de niños de 0 a 6 años de edad 205,000 lugares, 1975-94	Suministra complementos alimenticios a mujeres embarazadas y lactantes de 300 calorías, 8 a 10 g de proteína, hierro y vitamina A, además de atención pre- y postnatal. Medición mensual del peso, talla y estado nutricional del niño. Remite pacientes a otros médicos, ofrece inmunización, tratamiento de diarrea y desparasitación. Ofrece 2 a 3 horas de educación preescolar.	$100
Colombia: Hogares Comunitarios de Bienestar Salud y nutrición del niño, y educación preescolar	55,000 sitios, 1987-94	Mide regularmente el peso, la talla y estado de nutrición de niños de 2 a 6 años. Suministra una comida y dos refrigerios diarios (50 a 60% de las necesidades promedio calóricas diarias). Produce y distribuye el suplemento nutricional Bienestarina. Apoya la compra de alimentos locales frescos. Sesiones de educación preescolar en el centro de jornada completa.	$140
Perú: Programa no Formal de Educación Inicial (Pronoei) Educación preescolar	60,000 niños de 3 a 5 años de edad	Suministra alimentos y actividades de desarrollo físico, mental y social. Enseñanza a grupos de 25 a 30 niños, varias horas por día, cuatro o cinco mañanas casi todas las semanas y todo el año. Capacita paraprofesionales que dictan cursos de 10 a 14 días para madres, y sesiones periódicas de refuerzo.	$40^b $80^c
Chile: Proyecto para Padres e Hijos (PPH) Educación para padres sobre desarrollo infantil temprano	Sirve a 200 comunidades	Produce 12 programas radiales sobre el desarrollo del niño de 4 a 6 años de edad. Reúne a las familias una vez por semana para escuchar el programa. Organiza un intercambio de opiniones después de la transmisión radial.	$77^d

a. Información de India y Colombia de 1994, información de Perú y Chile de 1985.
b. La proporción de los costos para 1985 con respecto al salario mínimo es de 1:14 y la proporción respecto al producto nacional bruto per cápita (PNB) es de 1:40.
c. Excluye valor calculado de las contribuciones en especie de las comunidades beneficiarias.
d. La proporción de los costos para 1985 con respecto al salario mínimo es de 1:5 y la proporción respecto al producto nacional bruto per cápita (PNB) es de 1:18.

Fuente: Para los datos de 1994 Wilson, 1995; para los datos de 1985 Myers, 1995.

Tarifas a cargo del usuario. Varios países han instituido estas tarifas para financiar parte de sus intervenciones en la primera infancia. Los padres que participan en el Proyecto Comunitario de Atención y Nutrición del Niño en Colombia, por ejemplo, deben pagar según el cálculo de una escala gradual que toma en cuenta los ingresos familiares. En el Proyecto Integrado de Desarrollo del Niño en Bolivia, los padres pagan una cuota mensual fija equivalente a US$2.50 (en precios de 1993) para el primer niño y una cuota inferior por cada hermano que se inscribe.

Métodos creativos de financiamiento. Tailandia ha elaborado un método de financiamiento según el cual los préstamos deben ser reintegrados a los fondos de préstamo del poblado (financiado por el Fondo de Niños Cristianos). Se envían a un fondo de capital para financiar programas de desarrollo infantil en la comunidad en forma continua.

En Mauritania el gobierno creó el Fondo de Bienestar de la Zona de Procesamiento de Exportaciones como una concesión a los trabajadores de ZPE, quienes constituyen el 20% de la fuerza laboral del país pero no se benefician de los reglamentos laborales más ventajosos que se aplican fuera de las zonas. Creado para financiar los servicios sociales para los trabajadores de ZPE y sus hijos, el fondo deriva sus ingresos de un sistema tripartito de pagos mensuales del Estado, los empleados y los empleadores. El fondo de servicio social de ZPE otorga subvenciones para crear o continuar programas de desarrollo infantil mediante organizaciones no gubernamentales. Estas administran, abren centros infantiles, y subsidian los honorarios preescolares para los niños de los trabajadores de ZPE. Con este sistema de financiamiento tripartito, el gobierno nacional aporta cerca del 10% de los ingresos del fondo de servicio social de ZPE.