Libertad de Expresión
Comunicado de Prensa 89/03
OBSERVACIONES PRELIMINARES DEL RELATOR ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN AL FINALIZAR SU VISITA OFICIAL A MÉXICO
Al finalizar su visita oficial a la República de los Estados Unidos Mexicanos, el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de Estados Americanos (OEA), Eduardo Bertoni, expuso en conferencia de prensa sus observaciones preliminares sobre la situación de la libertad de expresión en México.
La visita, realizada por invitación del Gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada, se extendió desde el lunes 18 hasta el martes 26 de agosto del 2003 y tuvo por objeto recabar información sobre la situación de la libertad de expresión en dicho país. Acompañó al Relator Especial Débora Benchoam, especialista de la Relatoría para la Libertad de Expresión.
La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (“la Relatoría”) es una oficina de carácter permanente, con independencia funcional y presupuesto propio, que opera dentro del marco jurídico de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). La Relatoría fue creada por la CIDH dentro de la esfera de sus atribuciones y competencias. La CIDH es un órgano principal de la Organización de los Estados Americanos (OEA) con el mandato de promover la observancia de los derechos humanos en el Hemisferio y cuyas atribuciones se derivan de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Carta de la OEA, instrumentos ratificados por México.
La Relatoría fue apoyada por los Jefes de Estado y Gobiernos del hemisferio, quienes durante la Segunda Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en Santiago de Chile en abril de 1998, celebraron la creación de la Relatoría. Asimismo, durante la Tercera Cumbre de las Américas realizada en Québec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno ratificaron el mandato de la Relatoría. Los objetivos de la Relatoría son, entre otros, estimular la conciencia por el pleno respeto a la libertad de expresión en el hemisferio, considerando el papel fundamental que ésta juega en la consolidación y desarrollo del sistema democrático y en la denuncia y protección de los demás derechos humanos, y formular recomendaciones específicas a los Estados miembros sobre materias relacionadas con la libertad de expresión, a fin de que se adopten medidas progresivas a su favor.
Durante su visita, el Relator cumplió una intensa agenda, que incluyó reuniones con autoridades federales y locales de los tres poderes del Estado. Algunas de las autoridades entrevistadas fueron: Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación; Dr. Mario I. Álvarez Ledesma, Subprocurador de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad de la PGR; Lic. Daniel Francisco Cabeza de Vaca Hernández, Subsecretario de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Secretaria de Gobernación; Mtro. Ricardo Sepúlveda Iguiniz, Titular de la Unidad de Protección y Defensa de los Derechos Humanos de la Secretaria de Gobernación; José Luis Durán Reveles, Subsecretario de Normativa y Medios de la Secretaría de Gobernación; Fátima Fernández Christlieb, Directora General de Normativa de Comunicación de la Secretaría de Gobernación; Lic. Concepción Guadalupe Garza Rodríguez, Directora General de Medios Impresos de la Secretaria de Gobernación; Lic. Héctor J. Villareal Ordóñez, Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaria de Gobernación; Patricia Olamendi, Subsecretaria para Temas Globales de la Secretaría de Relaciones Exteriores; Lic. Juan José Camacho, Director General de Derechos Humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores; Lic. Jorge Álvarez Hoth, Subsecretario de Radio y Televisión de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes; Ing. Alonso Arturo López Torres, Subdirector de Información y Asuntos Internacionales de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes; María Marván, Presidenta del Consejo del Instituto Federal de Acceso a la Información; Embajador Salvador Campos, Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; Guillermo Ibarra, Coordinador General de Comunicaciones y Proyectos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y Xochitl Gálvez Ruiz, Directora General de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Entre las autoridades locales entrevistadas se encuentran: Alejandro Encinas, Secretario General de Gobierno del Distrito Federal; Emilio Álvarez Icaza, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; Lic. Sergio Antonio Martínez Garza, Secretario de Gobierno del Estado de Chihuahua; Lic. Jesús A. Piñón Jiménez, Sub Procurador General del Estado de Chihuahua; Mayor Luis León Aponte, Secretario General de Gobierno del Estado de Guerrero; Lic. Antonio Nogueda Carvajal, Subprocurador de Procedimientos Penales de Chilpancingo, Estado de Guerrero; Lic. Juan Alarcón, Presidente de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero; Pedro Raúl López Hernández, Presidente de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Chiapas.
Asimismo el Relator se reunió con los Senadores de la Nación: Eric Luis Rubio Bartgel, Felipe de Jesús Vicencio y Javier Corral Jurado; y con los Diputados del Distrito Federal Marco Antonio Michel Díaz y José Buendía.
El Relator Especial también recibió información y testimonios de periodistas, defensores de derechos humanos y representantes y directores de medios de comunicación social y de asociaciones sindicales de periodistas. Asimismo se entrevistó con organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y otros representantes de la sociedad civil en el ámbito nacional y local. Entre otras, se señalan: Red Mexicana de Protección a Periodistas y Medios de Comunicación; la Academia Mexicana por los Derechos Humanos; Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos; Asociación Mundial de Radios Comunitarias; Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión; Comisión de Solidaridad y Defensa de los Derechos Humanos y otras organizaciones de derechos humanos, periodistas, y comunicadores sociales de Chihuahua; en Guerrero se mantuvieron reuniones con el Sindicato Nacional de Redactores de la Prensa; Asociación de Periodistas en Guerrero; Sindicato Único de las Trabajadoras de los Medios de Comunicación en Guerrero; Centro de Derechos Humanos Tlachinollan. La Relatoría mantuvo contacto con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México.
Durante su presencia en México, la Relatoría efectuó además actividades de promoción del derecho a la libertad de expresión. Eduardo Bertoni dictó dos conferencias: la primera en la Universidad Iberoamericana sobre “Terrorismo y Libertad de Expresión en las Américas”; la segunda conferencia fue la dictada con ocasión de la clausura del seminario sobre “Libertad de Expresión y mecanismos internacionales de protección” en la que el Relator se refirió a “Estándares internacionales de protección de la libertad de expresión”; este evento se realizó en la Universidad del Claustro de Sor Juana.
La Relatoría agradece la disposición del Gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada por permitirle realizar su trabajo con plena independencia y autonomía y la voluntad mostrada para colaborar en la búsqueda de soluciones a algunos de los problemas que se plantearon en las reuniones. El Relator agradece, especialmente, a la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de Relaciones Exteriores por su acompañamiento durante las visitas. También agradece a las autoridades de los Estados de Guerrero y Chihuahua por las atenciones y facilidades que otorgaron a la Relatoría durante su visita a esos Estados. Finalmente, el Relator quiere extender su agradecimiento a los representantes de la sociedad civil, organizaciones de derechos humanos, medios de comunicación y a los periodistas por la valiosa información que le suministraron durante la visita.
El Relator Especial informará al plenario de la CIDH sobre la visita durante su próximo período de sesiones que se realizará en el mes de octubre. La información recibida durante la visita merecerá un detenido estudio por parte de la Relatoría, con el propósito de ser considerada cuando la Relatoría elabore el informe correspondiente al año en curso que oportunamente se pondrá a consideración de la CIDH.
Al igual que otras Relatorías de la CIDH al finalizar sus visitas, y con el objetivo de contribuir en la búsqueda de una mayor protección de la libertad de expresión en México, el Relator Especial desea manifestar una serie de observaciones y reflexiones preliminares. El propósito de las presentes observaciones es asistir al gobierno de México en la adopción de medidas progresivas en favor de la armonización de las leyes y practicas internas del país con los preceptos establecidos por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre libertad de expresión, interpretados en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión que la CIDH aprobó en el año 2000. La Declaración, constituye un documento importante para la interpretación del Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Su aprobación no sólo es un reconocimiento a la importancia de la protección de la libertad de expresión en las Américas sino que además incorpora al sistema interamericano los estándares internacionales para una defensa más efectiva del ejercicio de este derecho.
Consideraciones generales
El Relator Especial considera pertinente recordar que la CIDH emitió en 1998 una serie de recomendaciones como consecuencia de una visita a México realizada en julio de 1996. La Relatoría ha tomado como base de observación para la presente visita tales recomendaciones que, en materia de libertad de expresión, consistieron en recomendar al Estado:
“Que promueva la revisión de la legislación reglamentaria de los artículos 6 y 7 de la Constitución mexicana, en una forma abierta y democrática, a fin de que las garantías consagradas en los mismos tengan vigencia efectiva, acorde con el derecho a la libertad de pensamiento y expresión, consagrado por la Convención Americana.
Que adopte las medidas necesarias para sancionar a los responsables de delitos cometidos contra personas que ejercen el derecho a la libertad de expresión, incluyendo la investigación rápida, efectiva e imparcial de las denuncias relacionadas con el hostigamiento a periodistas, defensores de derechos humanos, y miembros de organizaciones sociales.
Que ofrezca todas las garantías para que los defensores de derechos humanos, tanto mexicanos como extranjeros, puedan llevar a cabo su importante labor de promoción y defensa de dichos derechos, sin interferencias abusivas de parte de las autoridades; en particular, que revise las denuncias de expulsiones arbitrarias en los casos de extranjeros que residen legalmente en el territorio mexicano, a fin de adecuar tales decisiones estrictamente a las normas del debido proceso previstas en la legislación interna y en los instrumentos internacionales vigentes.”
Habida cuenta de estas recomendaciones formuladas por la CIDH, el Relator ha recibido testimonios e información sobre diferentes aspectos relacionados con la libertad de expresión en el entendimiento de que se vinculan con estas recomendaciones. Entre estos aspectos se destacan los procesos legislativos vinculados a las leyes de acceso a la información, la de Radio y Televisión, la ley de Imprenta, las propuestas de Reforma Integral de Medios y la propuesta de modificación del articulo 33 de la Constitución. También se ha recibido información sobre determinadas acciones que pudieran poner en peligro el ejercicio seguro de la libertad de expresión de los comunicadores sociales, tales como la utilización de las leyes de difamación criminal o la citación judicial de periodistas para revelar sus fuentes de información.
Como consecuencia de los testimonios recibidos durante la visita, las presentes observaciones y reflexiones preliminares incluyen otras problemáticas que encuentran sustento tanto en la abundante información y documentación recabada durante la permanencia en México, así como en lo reportado por la Relatoría en sus informes anuales y comunicados de prensa en relación con la libertad de expresión en este país. Entre estos otros aspectos abordados ahora como reflexiones y observaciones preliminares, se mencionan las denuncias sobre la falta de ética profesional de periodistas y propietarios de medios de comunicación, los monopolios en los medios de comunicación, el manejo de la publicidad oficial en los medios de comunicación, el derecho de réplica, las condiciones de trabajo de los trabajadores de los medios de comunicación y la problemática de las radios comunitarias e indígenas.
Tal como se expondrá en las presentes observaciones preliminares, existen algunos avances en el cumplimiento de las recomendaciones de la CIDH que deben ser destacados. La Relatoría valora el esfuerzo del Estado en relación con las iniciativas que produjeron tales avances, pero no puede dejar de señalar que todavía quedan aspectos que deben ser atendidos para alcanzar el cabal cumplimiento de aquellas recomendaciones. También es pertinente señalar que muchos de estos aspectos están en la órbita de la competencia de las autoridades locales. En relación con ello y de acuerdo con la información recibida, la Relatoría observa que el ejercicio pleno de la libertad de expresión es más difícil en el interior del país que en el Distrito Federal.
Como se detalla más abajo, el proceso relacionado con la existencia de herramientas que permitan el acceso a la información pública tanto en el ámbito federal como en algunos estados es alentador. También es alentador que la agresión física a periodistas, aún cuando es preocupante, no ha aumentado. Igualmente auspicioso es el amplio debate de ideas y de opiniones que se constata en lo medios de comunicación.
Sin embargo, quedan aún sectores de la función pública que estimulan el secretismo de la información, evidenciado por la reglamentación efectuada por los poderes legislativos y judicial federal y por la interpretación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Es contraproducente que el no aumento de agresiones de tipo físico se esté viendo reemplazado por hostigamientos a través del uso arbitrario o abusivo de herramientas legítimas del Estado, como lo son las leyes de difamación criminal, o las citaciones a periodistas para requerirles que revelen sus fuentes de información. Tampoco se ha conseguido avanzar en reformas vinculadas a transparentar el otorgamiento de publicidad oficial, que se revela como un problema en algunos Estados. No se perciben aún resultados concretos a pesar de los esfuerzos realizados por una Mesa de Diálogo para la Revisión Integral de la Legislación de Medios Electrónicos; el proceso iniciado por la mesa se vio interrumpido el año pasado. Algunas iniciativas de la Mesa estaban dirigidas a acotar la discrecionalidad en el otorgamiento de concesiones y permisos en materia de radio y televisión tomando en cuenta la diversidad cultural dentro del territorio nacional. Finalmente, las investigaciones por asesinatos de periodistas siguen pendientes.
Es por los motivos señalados en el párrafo anterior y sin perjuicio del reconocimiento de los esfuerzos del Estado para alcanzar alguno de los avances constatados durante la visita en el intento por cumplir con las recomendaciones de la CIDH, la Relatoría considera que es de suma importancia que el Estado mantenga y refuerce su compromiso con la defensa de la libertad de expresión y el resto de los derechos humanos. El derecho a la libertad de expresión comprende el derecho de toda persona a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole, requisito fundamental para el desarrollo y fortalecimiento de las sociedades democráticas. Además de coadyuvar a la protección de los demás derechos fundamentales, la libertad de expresión cumple un rol esencial en el control de la gestión gubernamental, ya que expone los abusos de poder, así como las infracciones a la ley cometidas en perjuicio de los ciudadanos. Cuando se restringe o limita la libertad de expresión, la democracia se vuelve un simple arreglo institucional formal en el cual la participación social no es efectiva.
La Relatoría valora la creación de la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos y entiende que muchas de las iniciativas vinculadas con los temas desarrollados en estas observaciones preliminares podrían ser canalizadas adecuada y ordenadamente si dentro del marco de esa Comisión se creara una subcomisión o grupo de trabajo sobre asuntos relacionados a garantizar el pleno respeto a la libertad de expresión.
Seguidamente, la Relatoría para la Libertad de Expresión hace de conocimiento público sus observaciones preliminares sobre las impresiones recogidas durante la visita:
Sobre el acceso a la información
Entre los avances registrados en los últimos tiempos en materia de la adecuación de la legislación interna a los estándares internacionales que garantizan el respeto al ejercicio de la libertad de expresión, cabe destacar la reciente entrada en vigencia de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
La Relatoría se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la importancia del derecho de acceso a la información como vía para fortalecer las democracias y alcanzar políticas de transparencia a través de la fiscalización de la gestión pública. En un sistema democrático, la ciudadanía ejerce sus derechos constitucionales de participación política, votación, educación y asociación, entre otros, a través de una amplia libertad de expresión y de un libre acceso a información. Debido a la importancia del acceso a la información pública para el funcionamiento de la democracia, es esencial que los Estados desarrollen normas que ayuden a todas las personas a obtener dicha información. Esto significa que las normas sean claras y accesibles a los demás. Los costos para las personas que piden la información tienen que ser razonables en relación con el tipo de pedido. El Estado debe procesar los pedidos con rapidez e imparcialidad. En caso de denegación, el Estado debe explicar la razón de la denegación y ofrecer una oportunidad de apelación a una instancia independiente. Las excepciones, deben estar expresamente fijadas en la ley y ser estrechamente vinculadas a uno de los fines legítimos bajo el artículo 13 de la Convención Americana. En relación con las excepciones, el requisito de necesidad implica que el Estado sólo puede restringir el acceso a la información si el daño en su revelación fuera sustancial a uno de los intereses legítimos.
La Relatoría nota que a partir de la promulgación de la Ley Federal de Transparencia se ha iniciado un proceso dentro de algunos sectores de la sociedad mexicana que reconocen la importancia de garantizar este derecho como herramienta necesaria para alcanzar una mayor transparencia de los actos del gobierno y combatir la corrupción. Durante la presente visita, la Relatoría tuvo la oportunidad de reunirse con funcionarios del Instituto Federal de Acceso a la Información Publica (IFAI), ente que, entre otras atribuciones, interpreta en el orden administrativo la Ley de Transparencia y revisa los criterios de clasificación y desclasificación de la información reservada y confidencial. De acuerdo con lo informado por dicha entidad, en los últimos dos meses se formularon aproximadamente 12,000 solicitudes dirigidas a los poderes federales de los cuales, aproximadamente 130 se encuentran actualmente en el IFAI, en proceso de revisión.
Sin perjuicio del avance legislativo en materia de acceso a la información, evidenciado por la ley federal y su reglamentación, y del importante y alentador ejercicio de este derecho por parte de la sociedad mexicana en su etapa de inicial de ejecución, la Relatoría pudo constatar que este proceso no adquiere el mismo grado de desarrollo en todo el Estado mexicano. En virtud del articulo 61 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, tanto compete al Poder Legislativo Federal, al Poder Judicial de la Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como a los órganos constitucionales autónomos establecer, mediante reglamento propio, “los criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a información, de conformidad con los principios y plazos establecidos por la ley.” Llama la atención la información recibida que indicaría un distanciamiento al principio de máxima divulgación y transparencia promovido por la mencionada ley, tanto por parte del Poder Legislativo, el Poder Judicial, como de ciertos órganos constitucionales autónomos, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
En cuanto al Poder Legislativo, se ha corroborado la existencia de reglamentaciones diferentes para la Cámara de Diputados y para la de Senadores. Estas reglamentaciones fueron dictadas para sí por cada una de las Cámaras. Sin embargo, la Relatoría constata de manera preliminar que no se estarían cumpliendo con ciertos principios básicos que garantizan el acceso a la información pública, como la apelación ante instancias administrativas que garanticen su independencia en caso de denegación de información en el ámbito de la Cámara de Diputados. Por otra parte, la Relatoría tuvo conocimiento de la negativa de otorgar información por parte de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Preocupa a la Relatoría que éste órgano de protección de los derechos humanos estaría interpretando la ley por sobre los propios principios de la ley federal de transparencia vigente en México.
Finalmente, en el ámbito del Poder Judicial, por acuerdo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación No. 9/2003 se establecieron ciertas disposiciones para reglamentar el acceso a la información en ese Poder del Estado mexicano. De un análisis preliminar la Relatoría observa que la interpretación de alguno de los artículos de ese acuerdo podrían poner en riesgo el acceso a la información dado que se permite como regla considerar cierta información como reservada en asuntos penales o familiares durante un plazo de tiempo excesivo. La Relatoría entiende que ciertos asuntos penales pueden involucrar delitos vinculados con temas de alto interés público, como la corrupción, por lo que la importancia de su conocimiento pleno por parte de las personas es necesario en una sociedad democrática, sin que ello implique vulnerar garantías o derechos fundamentales.
También, la Relatoría fue informada de que en varios Estados, entre los que se encuentran los de Guerrero y Chihuahua, que fueron visitados por el Relator, no se han promulgado leyes de Acceso a la Información, si bien se han puesto a consideración proyectos de ley dentro de sus legislaturas. La Relatoría espera que se continúe avanzando en la promulgación e implementación de estas leyes y normas complementarias que regulen el acceso a la información pública en todos los estados de la República, contemplando los estándares internacionales en esta materia. Por otra parte, durante su visita, la Relatoría tuvo conocimiento de que en el Distrito Federal, si bien se encuentra vigente una ley sobre acceso a la información pública, el proceso para su completa puesta en marcha se encuentra demorado. En virtud de la importancia de este derecho como medio de transparencia en la administración pública, la Relatoría espera que las cuestiones que impiden la puesta en marcha en forma completa del mecanismo para el acceso a la información pública en el Distrito Federal sean resueltas expeditamente con el fin de garantizar prontamente el efectivo ejercicio de este derecho por parte de la sociedad mexicana mediante instrumentos idóneos para ello.
Durante la visita, tanto funcionarios del Estado como sectores de la sociedad civil manifestaron la necesidad de garantizar la protección de los datos personales dentro de registros públicos y privados, mediante una regulación del “habeas data” que sea más precisa que la dispuesta por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Este derecho de acceso y control de datos personales constituye un derecho fundamental en muchos ámbitos de la vida, pues la falta de mecanismos judiciales que permitan la rectificación, actualización o anulación de datos afectaría directamente el derecho a la privacidad, el honor, a la identidad personal, a la propiedad y la fiscalización sobre la recopilación de datos obtenidos. Dada la importancia para los individuos de proteger sus datos personales dentro de registros públicos y privados es que la Relatoría espera que se continúen las iniciativas de las que fue informada para promulgar una ley que contemple y reglamente la acción de Habeas Data.
En conclusión, con relación al acceso a la información pública, la Relatoría observa los avances indicados pero, como reflexión preliminar, resalta que la cultura de secretismo que persiste en ciertos sectores de los órganos del Estado, debe ser enérgicamente rechazada para garantizar una real transparencia de la administración pública tanto federal como local. Campañas de educación y de promoción pueden contribuir a erradicar definitivamente esta cultura.
Sobre las leyes de difamación
La amenaza de sufrir sanciones penales por expresiones, sobre todo en los casos en los que aquellas consisten en opiniones críticas de funcionarios, personas públicas o particulares involucrados voluntariamente en temas de interés publico, puede generar un efecto paralizante en quien quiere expresarse, pudiendo traducirse en situaciones de autocensura incompatibles con un sistema democrático. En este sentido, el principio 10 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión incorpora la interpretación de la Comisión sobre las leyes de privacidad, señalando que las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigación y difusión de información de interés público. La protección a la reputación debe estar garantizada sólo a través de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario público o persona pública o particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés público. Además, en estos casos, debe probarse que, en la difusión de las noticias, el comunicador tuvo intención de infligir daño o pleno conocimiento de que se estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas.
La información recibida por la Relatoría, antes y durante la visita, expone la utilización de las figuras penales de difamación y calumnias que han permitido que, en ocasiones, algunos individuos sean perseguidos, hostigados y/o encarcelados por expresar sus opiniones sobre asuntos de interés público. Durante el presente año la Relatoría se pronunció en dos oportunidades, mediante comunicados de prensa, condenando la detención de periodistas mexicanos por acciones penales iniciadas por el delito de difamación. De acuerdo con testimonios brindados a la Relatoría, esta situación se daría con mayor intensidad en jurisdicciones locales, es decir en los Estados del interior del país. La Relatoría recibió información indicando que periodistas críticos de la administración de gobierno que trabajan en el Distrito Federal y en los Estados de Chihuahua y Chiapas habrían sido objeto de acciones penales por delito de difamación o detenidos bajo cargos de difamación iniciados por funcionarios públicos, dirigentes políticos o personas privadas involucradas en asuntos públicos. La Relatoría continuará observando estos hechos, así como otros que puedan producirse en otros sitios.
Particularmente, con ocasión de esta visita, el Relator ha observado con preocupación que la acción penal por delito de difamación podría estar siendo utilizada en el Estado de Chihuahua con el fin de acallar y amedrentar al periodismo crítico, investigativo y de denuncia que desempeña su labor mayormente en la zona de Ciudad Juárez. Preocupa también que con relación a las investigaciones penales, existe un alto grado de discrecionalidad por parte de la Procuraduría de dicho Estado para la ejecución de las órdenes de aprehensión, lo que podría generar la autocensura en los comunicadores sociales quienes no saben con certeza en qué momento pueden ser detenidos. Las prácticas relacionadas con la penalización de calumnias en ciertos casos pueden representar una clara limitación a la libertad de expresión. Durante la presente visita, el Relator tuvo la oportunidad de reunirse con el Subprocurador y el Secretario General de Gobernación de Chihuahua y expresarle su seria preocupación al respecto. La Relatoría escuchó por parte de las autoridades su opinión favorable al respeto a la libertad de expresión y su respeto hacia los periodistas. La Relatoría agradece estas palabras y confía en que ellas se traduzcan en políticas que afiancen el derecho a la libertad de expresión en Chihuahua.
El Relator también fue informado que en el Estado de Chiapas aproximadamente una veintena de periodistas habrían sido objeto de similares procesos penales por difamación por parte de funcionarios públicos o personas privadas involucradas en asuntos de interés publico. La Relatoría recuerda que la sociedad debe tener la oportunidad de discutir libremente y sin temor a represalias arbitrarias no sólo lo que sea estrictamente relativo a las funciones de los servidores públicos, sino también otros asuntos relacionados con las personas públicas que constituyen temas de interés público legítimo.
Sin perjuicio de que los hechos relatados antes sólo exponen de manera preliminar parte de la información recibida, la Relatoría considera que para asegurar la adecuada defensa de la libertad de expresión, el Estado mexicano, tanto en el ámbito federal como local, debe reformar sus leyes sobre difamación y calumnias en forma tal que sólo puedan aplicarse sanciones civiles en el caso de ofensas a funcionarios públicos relacionada con el ejercicio de sus funciones, figuras públicas o de privados involucrados voluntariamente en asuntos de interés publico. Cabe destacar que resultó auspicioso para la Relatoría escuchar de parte de funcionarios federales sobre la intención de estudiar iniciativas a este respecto, por lo que la Relatoría continuará impulsando este proceso. Asimismo, la Relatoría constata que aunque no sea utilizada, la ley de imprenta que data de 1917, debería ser también revisada teniéndose en cuenta los parámetros antes enunciados.
Sobre el secreto profesional de los periodistas
En otro orden de cosas, el Relator manifiesta su preocupación por información recibida que da cuenta que periodistas de investigación han sido objeto de citaciones para comparecer ante el Ministerio Público con el fin de que revelen sus fuentes de investigación. Muchas de estas citaciones podrían producir un efecto nocivo en el periodismo de investigación, que en algunos casos exponen asuntos vinculados con la corrupción administrativa o actividades ilegales que son de alto interés público. La Relatoría constató la existencia de esas citaciones tanto en el ámbito federal como local; entre los casos se mencionan el de la periodista Adriana Varillas de Cancún; Maribel Gutiérrez reportera y editora de la Sección Guerrero del periódico El Sur; Daniel Morelos, periodista y director de información de El Universal; Enrique Méndez, Gustavo Castillo, Rubén Villalpando, Andrea Becerril, Ciro Pérez y Roberto Garduño, todos del diario La Jornada. En mucho de los casos reportados se indicó que, ante una determinada publicación sobre un hecho delictivo, muchos operadores judiciales pretenden suplir su propio quehacer, tomando el atajo de requerir de los periodistas los datos que podrían obtenerse por otros medios. En el caso particular de las citaciones efectuadas por la Procuración General de la República (PGR) a los periodistas del diario La Jornada, la Relatoría recibió información que a raíz de la queja presentada ante la CNDH por los 6 reporteros se llevo a cabo un procedimiento administrativo y otro penal iniciados por la PGR. Como resultado del primero, se impuso sanción a uno de los agentes del Ministerio Público involucrados dado que se reconoció que algunas de las preguntas dirigidas a los periodistas por los agentes del Ministerio Público tenían como único fin de hostigar a los declarantes. La Relatoría observa que es importante que el Ministerio público, federal o local, tenga reglas claras que impidan la utilización de estos mecanismos para hostigar a periodistas.
La Relatoría tuvo conocimiento que la Comisión Nacional de Derechos Humanos, presentó una iniciativa de modificación al Código Federal de Procedimientos Penales con el fin de proteger el derecho al secreto profesional de los periodistas, entre otros. La Relatoría ve con beneplácito todas las iniciativas dirigidas a proteger la fuente de información de los periodistas dado que la libertad de expresión también es entendida en el sentido de abarcar el derecho de los periodistas a mantener la confidencialidad de sus fuentes de información. La Relatoría espera que el Estado federal continúe con los esfuerzos para la aprobación de una ley que garantice el secreto profesional de las fuentes de información de los periodistas en concordancia con los estándares internacionales en la materia, y que iniciativas similares sean seguidas en el ámbito local. En este sentido la Relatoría recuerda que la confidencialidad profesional tiene que ver con el otorgamiento de garantías legales para asegurar el anonimato y evitar posibles represalias que puedan resultar de la divulgación de cierta información. Por lo tanto, la confidencialidad es un elemento esencial de la labor periodística y del papel que la sociedad ha conferido a los periodistas de informar sobre cuestiones de interés público. La Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión establece en su principio 8 que: “Todo comunicador social tiene derecho a la reserva de sus fuentes de información, apuntes y archivos personales y profesionales.”
Sobre la asignación de publicidad oficial
El Principio 13 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión señala que la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial con el objeto de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben ser prohibidos por ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión.
Durante la visita, y en contrariedad con este Principio, la Relatoría pudo corroborar que en los estados visitados (Chihuahua y Guerrero), se estaría asignando la publicidad oficial de manera discrecional, sin parámetros claros y con algunos indicios de arbitrariedad. La Relatoría pudo constatar esta situación respecto de los diarios El Sur de Guerrero y El Norte de Juárez, ambos abiertamente críticos de la administración pública. El Relator Especial impulsa a todas las entidades estatales a modificar estas prácticas y a establecer un criterio claro, justo y objetivo para determinar cómo distribuir la publicidad oficial. En ningún caso la publicidad oficial puede ser utilizada con la intención de perjudicar o favorecer a un medio de comunicación sobre otro.
Sobre los medios de comunicación electrónicos
La Relatoría pudo constatar que existen iniciativas y debates para modificar la ley de radio y televisión que está vigente desde 1960, así como para modificar la ley federal de telecomunicaciones. Estas leyes contienen regulaciones relacionadas con el ejercicio de la libertad de expresión, por lo que en alguna medida son leyes también reglamentarias de los artículos 6 y 7 de la Constitución mexicana. En la actualidad, los proyectos se encuentran en estudio por comisiones del Senado de la República, por lo que la Relatoría espera recibir información sobre estos proyectos en el futuro próximo, instando a los legisladores a que se tenga presente la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión durante las discusiones.
La Relatoría recibió información de que uno de los temas en debate acerca de la revisión de la legislación vinculada a los medios electrónicos, se relaciona con la necesidad de acotar la discrecionalidad en el otorgamiento de concesiones y permisos en materia de radio y televisión tomando en cuenta la diversidad cultural dentro del territorio nacional. En este sentido, la Relatoría aporta a este debate que el Principio 12 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión anota que las asignaciones de frecuencia de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos. Vinculado con ello, se encuentra vigente en México el debate sobre el otorgamiento de permisos a las llamadas “radios comunitarias e indígenas”.
La Relatoría recibió con beneplácito la voluntad y compromiso del Estado federal de buscar entre todos los sectores acuerdos dirigidos a solucionar alguno de los conflictos sobre esta cuestión que no son nuevos. La Relatoría reconoce la complejidad que ellos revisten, por lo que valora las iniciativas que tiendan a la solución de los problemas planteados. La Relatoría continuará observando y reitera su disposición de colaboración manifestada ante las autoridades y miembros de la sociedad civil. En tal sentido, y tal como ya ha sido expresado por la Relatoría en sus informes aprobados por la CIDH dada la importancia que pueden tener estos canales de ejercicio de la libertad de expresión comunitaria, resulta inadmisible el establecimiento de marcos legales discriminatorios que obstaculizan la adjudicación de frecuencias a radios comunitarias. Dicho esto, hay un aspecto tecnológico que no debe ser dejado de lado: para un mejor uso de las ondas de radio y televisión del espectro radioeléctrico, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) distribuye grupos de frecuencias a los países, para que se encarguen de su administración en su territorio, de forma que, entre otras cosas, se eviten las interferencias entre servicios de telecomunicaciones. Por lo expresado, la Relatoría entiende que el Estado mexicano, en su función de administrador de las ondas del espectro radioeléctrico debería promover las reglamentaciones que permitan asignarlas de acuerdo a criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades a todos los individuos en el acceso a los mismos.
Otro debate del que la Relatoría recibió información, y que se relaciona con la asignación de concesiones de frecuencias de radio y televisión, se vincula con denuncias sobre la existencia de una tendencia a la concentración en la propiedad de los canales de televisión y de radio. A modo de aporte a este debate y sin perjuicio que se continuarán analizando estas denuncias, la Relatoría desea destacar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que es indispensable para el ejercicio de la libre expresión la pluralidad de medios y la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar. Además, y también como aporte a este debate, la Relatoría recuerda lo establecido por el Principio 12 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión en cuanto a que los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos, pero que en ningún caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicación. En virtud del estándar internacional en la materia y del propio artículo 28 de la Constitución Política de México, resulta auspicioso el debate instalado en aras de dar una plena garantía al ejercicio de la libertad de expresión e información a toda la sociedad mexicana.
Agresiones y amenazas a periodistas
Durante la presente visita, el Relator pudo comprobar la existencia de un amplio y elocuente debate de ideas a través de los medios de comunicación. Este debate, es indudablemente un requisito indispensable, a juicio del Relator, para evaluar la libertad de expresión. Bajo este parámetro, la Relatoría observa, de manera preliminar, que existe un avance en la situación sobre la libertad de expresión en México, comparado con décadas pasadas.
Sin embargo, la libertad de expresión no implica solamente la posibilidad de expresar ideas y opiniones, sino también la posibilidad de expresar las ideas libremente sin sufrir consecuencias que van desde los homicidios hasta las agresiones. El Estado es responsable de garantizar un ambiente conducente a un ejercicio pleno de la libertad de expresión. En este sentido, la Relatoría vuelve a resaltar la obligación del Estado en realizar investigaciones serias, imparciales y efectivas de los asesinatos de periodistas; lamentablemente la Relatoría pudo constatar que muchos de los homicidios mencionados en los informes anuales de la CIDH no se han esclarecido completamente.
Por otra parte, durante la presente visita, el Relator recibió información que da cuenta que periodistas, fotógrafos y defensores de derechos humanos han sido objeto en los últimos meses de agresiones y amenazas en el interior del país, como en los Estados de Chihuahua, Guerrero y Chiapas, entre otros. La Relatoría observa que en estos casos los ataques están dirigidos a silenciar denuncias e investigaciones relacionadas con violaciones a derechos fundamentales perpetradas contra mujeres en Ciudad Juárez, así como también sobre investigaciones relacionadas con el narcotráfico, o sobre asuntos políticamente sensibles. La Relatoría también recibió información que indica que algunas de estas acciones intimidatorias incluyen agresiones a periodistas y fotógrafos de investigación en zonas cercanas a retenes militares existentes en la zona de Guerrero y Chiapas cuando éstos se disponen a documentar actuaciones irregulares por parte de personal del Ejército. En estos últimos casos, algunas denuncias manifestaron la actuación de elementos policiales o personal del Ejército entre los agresores. La Relatoría nuevamente se expresa sobre la necesidad de investigar y sancionar a los responsables de estos actos de intimidación. La falta de investigación sobre estos actos de intimidación contribuye a crear un ambiente de amedrentamiento para el pleno ejercicio de la libertad de expresión e investigación en los estados señalados, desalentando la denuncia de actos violatorios de los derechos humanos o llevando a la autocensura. A su vez, tiene un efecto directo sobre la libertad de expresión al enviar un mensaje alentador a los perpetradores de dichos crímenes, quienes se encuentran amparados bajo la ausente o lenta investigación, permitiéndoles continuar con su accionar.
A pesar de lo expresado en relación con las agresiones físicas, si bien ellas resultan altamente preocupantes para la Relatoría, resulta alentador que en términos generales, las agresiones no han aumentado. La Relatoría aspira a que se refuercen las acciones del Estado para continuar con esta tendencia.
Sobre el papel de los medios de comunicación
Durante esta visita, la Relatoría fue informada en reiteradas oportunidades sobre la difícil situación laboral en la que se encuentran los trabajadores de los medios de comunicación del Estado y privados. La Relatoría señala la importancia de que se contemplen políticas que mejoren las condiciones laborales de los comunicadores sociales. Éstos son el primer y principal eslabón en la cadena de las comunicaciones. Las condiciones laborales inadecuadas son un impedimento a sus funciones, que repercute negativamente en el derecho a la información de todos los ciudadanos mexicanos.
Por otro lado, varias personas expresaron su rechazo a lo que denominaron un ejercicio abusivo o no ético de la libertad de prensa. La Relatoría recibió información en los estados visitados sobre la utilización de algunos medios de comunicación locales como instrumentos para defender intereses personales, económicos o para desprestigiar el honor de las personas en perjuicio del derecho a la información del pueblo mexicano. Frente a la seriedad que merecen estas acusaciones, la Relatoría recuerda a los periodistas y los propietarios de los medios de comunicación mexicanos que deben tener presente tanto la necesidad de mantener su credibilidad con el público, factor esencial para su perdurabilidad, como el importante rol que la prensa cumple en una sociedad democrática. En el Plan de Acción de la Tercera Cumbre de las Américas celebrada en abril de 2001, en la ciudad de Québec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que los Gobiernos fomentarán la autorregulación en los medios de comunicación. La autorregulación es un desafío a afrontar por la prensa del hemisferio. Ello se realiza a través de diferentes mecanismos e instrumentos: códigos deontológicos, libros de estilo, estatutos de redacción, defensores del público, consejos de información, etc. Pero debe quedar en claro que no es el Estado quien debe imponer las normas de conducta ética, indispensables en la labor de los comunicadores sociales.
Diversos sectores de la sociedad reclaman la implementación del derecho de réplica, ante los abusos que denuncian en los medios de comunicación. La Relatoría no puede dejar de notar la controversia que suscita el alcance que se le otorga al derecho de réplica en relación con el derecho a la libertad de expresión. Entre los argumentos enfrentados, por un lado se encuentran aquellos que opinan que el derecho de réplica limita la libertad de expresión al imponerle a los medios de comunicación difundir información en forma gratuita que no necesariamente concuerda con la línea editorial del medio, en contraposición se encuentran aquellos que consideran que el derecho de replica refuerza la libertad de expresión al permitir y propiciar un mayor intercambio de información. En consecuencia, la Relatoría entiende que en caso de iniciarse un debate profundo sobre legislación al respecto, el alcance del derecho de réplica debe ser escrutado estrictamente a fin de que no se vulnere el derecho a la libertad de expresión.
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La Relatoría para la Libertad de Expresión continuará observando atentamente la situación de la libertad de expresión en México, en particular los procesos de cambios legislativos en curso, la aplicación por parte de los tribunales de las recientes reformas y las decisiones que se pronuncien en materias relacionadas con este derecho fundamental.
El Relator Especial para la Libertad de Expresión agradece una vez más la cooperación y las facilidades provistas por el Gobierno mexicano y las organizaciones no gubernamentales e instituciones de la sociedad civil en la preparación y realización de esta visita. Asimismo el Relator Especial reitera su disposición de seguir colaborando con las autoridades y la sociedad civil dentro del marco de los instrumentos aplicables a fin de contribuir al fortalecimiento de los mecanismos internos e internacionales para la protección de la libertad de expresión. Finalmente, el Relator Especial desea agradecer el interés de los periodistas y los medios de comunicación por la cobertura de esta visita.
México, 26 de agosto de 2003.